0010751-35.2010.4.01.3200

PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Seção Judiciária do Amazonas 7ª Vara Federal Ambiental e Agrária da SJAM Classe: Ação Civil Pública (65) Processo: 0010751-35.2010.4.01.3200 Polo ativo: MPF Polo passivo: União, Estado do Amazonas, IPAAM, DNIT, IBAMA, FUNAI, ICMBIO, IPHAN e Construtora Colorado Ltda.

SENTENÇA

Trata-se de ação civil pública com pedido de medida liminar proposta pelo MPF contra Estado do Amazonas, IPAAM, União, DNIT, IBAMA, FUNAI, ICMBio, IPHAN e Construtora Colorado Ltda., objetivando a proteção ao patrimônio cultural e aos direitos das populações indígenas e tradicionais a serem impactadas pela pavimentação da BR-317, no trecho entre o Município de Boca do Acre/AM e a divisa do Estado do Amazonas com o Estado do Acre.

Consoante narrado na inicial, o IBAMA expediu a Licença Prévia nº 325/2009 relativa às obras de pavimentação da BR-317. Em seguida, a autarquia ambiental delegou ao IPAAM o licenciamento ambiental atinente à rodovia, a partir da Licença de Instalação, por meio do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02. Realizada a delegação, o IPAAM emitiu a Licença de Instalação nº 138/2009, para autorizar a pavimentação da rodovia, no subtrecho Boca do Acre/AM e Divisa do AM/AC, compreendido entre o KM 416 e o KM 526,7.

Diante da delegação, a Licença de Instalação foi expedida pelo IPAAM para a Secretaria de Infraestrutura do Estado do Amazonas (SEINF/AM), em decorrência do Termo de Compromisso firmado entre a Secretaria e o DNIT (Processo nº 50.***.***/2008-01), cujo objeto era a execução das obras relativas à construção da BR-317. O órgão ministerial sustenta que é competência do IBAMA o licenciamento ambiental das obras de construção da BR-317, por abranger territórios tradicionais de povos indígenas e por ter impactos regionais, conforme Resolução nº 237/1997 do CONAMA e Lei nº 6.938/1981.

Em função disso, tal competência não poderia ter sido delegada ao IPAAM, por meio do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02, após a expedição, pelo IBAMA, da Licença Prévia nº 325/2009. Narra que o ato de delegação continha cláusula que condicionava a expedição de Licença de Instalação pelo IPAAM ao cumprimento das condicionantes contidas na Licença Prévia nº 325/2009. Alega que autarquia estadual, antes de emitir a licença, não cumpriu as condicionantes previstas na Licença Prévia e no Projeto Básico Ambiental (PBA), bem como não complementou o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA-RIMA), o que afronta a legislação ambiental, na medida em que só é possível o início de nova etapa no licenciamento ambiental após o encerramento da etapa anterior.

Alega que, enquanto o procedimento tramitava no IBAMA, a FUNAI foi instada a se manifestar sobre o licenciamento, o que fez por meio do Ofício nº 269/2009/PRES/FUNAI (de 15/09/2009), no qual informou não se opor à expedição de Licença de Instalação, desde que fossem realizados estudos de complementação do componente indígena (id. 356678440, fl. 37). Destaca que o trecho da rodovia em discussão tem extensão de 110,7 Km e intercepta terras indígenas demarcadas em pelo menos 31,2 Km – a Terra Indígena Apurinã, homologada pelo Decreto n°251/91; e a Terra Indígena Boca do Acre, homologada pelo Decreto n°263/91.

Narra que comunidades tradicionais localizadas na área de impacto do empreendimento não foram incluídas no EIA-RIMA, conforme parecer elaborado por Analista Pericial em Antropologia da PR-AM (Id. 356678440, fl. 33). Esclarece que não houve estudos complementares na área de influência da obra, especialmente para avaliar o impacto sobre as populações indígenas (indicadas em Id. 356678440, fls. 39/40), bem como não houve efetiva consulta às populações indígenas e às comunidades tradicionais.

Argumenta que a ausência de lei complementar que disponha sobre o interesse público na ocupação, no domínio ou na posse de terras indígenas (consoante previsão do art. 231, § 6º, do texto constitucional) invalida a autorização para a pavimentação da rodovia. No que atine ao patrimônio cultural, alega que, conforme dados do IPHAN, existiam pelo menos vinte sítios arqueológicos identificados na área do empreendimento, consistentes em Geoglifos ou Sítios Geométricos, o que demanda especial proteção para que não haja danos irreversíveis ao patrimônio arqueológico.

O MPF, no mérito, pediu, em síntese:

1) A declaração de nulidade da Licença Prévia nº 325/2009, expedida pelo IBAMA;

2) A complementação do EIA-RIMA pelo Estado do Amazonas e pelo DNIT;

3) A expedição de nova Licença Prévia pelo IBAMA, nos termos do EIA-RIMA a ser complementado;

4) A nulidade do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02, firmado entre o IBAMA e o IPAAM, bem como a nulidade da Licença de Instalação nº 138/2009, expedida pelo IPAAM;

5) A condenação do Estado do Amazonas, do DNIT e da União a cumprir todas as condicionantes previstas na Licença Prévia, no Projeto Básico Ambiental, no Parecer Técnico da FUNAI, no Ofício da FUNAI e no Ofício do IPHAN;

6) A condenação da FUNAI a demarcar as terras indígenas referidas na inicial;

7) A condenação da FUNAI a revisar, para maior, os limites da TI Boca do Acre e da TI Apurinã;

8) A condenação do Estado do Amazonas, do DNIT, e da União a operacionalizar os trabalhos de identificação, delimitação e revisão das Terras Indígenas mencionadas na inicial, a ser realizada pela FUNAI;

9) A condenação do IBAMA a apenas expedir Licença Prévia se houver a complementação do EIA-RIMA;

10) A condenação do IBAMA a apenas expedir Licença Prévia após a promulgação da lei complementar a que alude o art. 231, §6º, da CF/88 e após a realização de consulta às populações indígenas e às comunidades tradicionais residentes na área de impacto da obra;

11) A condenação do IBAMA (subsidiariamente do IPAAM, se o ato de delegação não for declarado nulo) a apenas expedir Licença de Instalação se houver a complementação do EIA-RIMA e o cumprimento das condicionantes previstos na Licença Prévia do IBAMA, no Projeto Básico Ambiental, no Parecer Técnico da FUNAI, no Ofício da FUNAI e no Ofício do IPHAN;

12) A condenação do IBAMA (subsidiariamente do IPAAM, se o ato de delegação não for declarado nulo) a apenas expedir Licença de Operação se houver a complementação do EIA-RIMA e o cumprimento das condicionantes contidas na Licença Prévia e na Licença de Instalação;

13) A condenação do IBAMA (subsidiariamente do IPAAM, se o ato de delegação não for declarado nulo) a apenas expedir Licença de Operação após a promulgação da lei complementar a que alude o art. 231, § 6º, da CF/88 e após a realização de consulta às populações indígenas e às comunidades tradicionais residentes na área de impacto da obra;

14) A condenação do Estado do Amazonas, do DNIT e da Construtora Colorado a não realizar as obras até o cumprimento dos pedidos anteriores;

15) A condenação da União, do DNIT e do Estado do Amazonas à suspensão dos repasses recursos destinados à implementação da obra até que se cumpram as medidas anteriores, ressalvados os recursos destinados ao cumprimento das condicionantes; e

16) A condenação do Estado do Amazonas, do DNIT e da Construtora Colorado a cumprir as exigências do IPHAN atinentes ao diagnóstico e proteção dos sítios arqueológicos presentes na área do empreendimento, com a submissão dos trabalhos ao crivo do IPHAN. Decisão (id. 356678417 - fl.

92) indeferiu o pedido de medida liminar consistente na paralisação da pavimentação da rodovia. O DNIT apresentou contestação (id. 356678414 - fl. 75 a id. 356678406 - fl. 7), afirmando que celebrou Termo de Compromisso com a SEINF/AM, publicado no DOU em 07/04/2009, para a execução das obras, repassando os recursos necessários ao cumprimento das obrigações ambientais. A responsabilidade pela obtenção de licenças, pelo cumprimento das exigências ambientais e pelo cumprimento das condicionantes estaria, segundo o DNIT, a cargo da SEINF, conforme previsão expressa em cláusula do Termo de Compromisso.

A autarquia, ainda, informou que as exigências ambientais estavam sendo cumpridas, com base em Notas Técnicas anexadas aos autos. Destaca, ainda, que Administração Pública Federal não se manteve inerte quanto às providências para tutelar o patrimônio cultural e ambiental, bem como os interesses das populações indígenas, de modo que eventual ingerência do Judiciário na atividade administrativa violaria o princípio da separação dos Poderes.

Juntou documentos. Construtora Colorado Ltda. ofereceu contestação (id. 356678406 - fls. 10/45). No mérito, defendeu a validade da delegação do licenciamento ambiental ao IPAAM, com base no art. 5º, IV, da Resolução CONAMA nº 237/1997, que prevê a possibilidade de delegação mediante convênio. Sustentou a economicidade dos preços contratados e a impossibilidade financeira de assumir as obrigações pleiteadas pelo MPF.

Juntou documentos. A FUNAI, em contestação (id. 356678406 - fl. 48 a id. 356678402 - fl. 10), suscitou preliminar de carência da ação, por entender que os pedidos interferem indevidamente na sua autonomia administrativa. No mérito, afirmou que estudos e medidas administrativas voltadas à regularização das terras indígenas citadas estavam sendo providenciados, conforme Informação Técnica (id. 356678406 - fl. 54).

Alegou que a demarcação é ato declaratório, e que os direitos indígenas são assegurados independentemente disso, por força do texto constitucional. Por fim, requereu a improcedência total da ação. O IBAMA apresentou contestação (id. 356678402 - fl. 13/50). Inicialmente, pontuou que a inicial se fundamentou em parecer isolado, elaborado por antropólogo próprio autor, de modo que é necessária perícia judicial multidisciplinar para avaliar os impactos.

Discorreu que, quando se trata de licenciar empreendimento envolvendo mais de um estado da federação, a competência cabe ordinariamente ao órgão federal, nos termos do art. 10, §4°, da Lei n°6.938/81 e do art. 11, II, da Resolução CONAMA. Esclareceu, no entanto, que o art. 11 da aludida resolução não impede que essa competência seja delegada aos órgãos estaduais, cabendo ao órgão federal a função de fiscalização do licenciamento.

Manifestou-se, então, pela legalidade do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02 firmado entre as autarquias ambientais. Além disso, sustentou que não houve omissão fiscalizatória, pois a autarquia federal acompanhou a execução do acordo, emitindo notas técnicas com recomendações para ajustes pelo IPAAM. Ao final, requereu a improcedência da demanda, sob o argumento de que inexistem vícios no ato administrativo de delegação.

Em contestação, o ICMBio (id. 356678402 - fl. 53/66) pleiteou a sua exclusão da lide, afirmando que não há pedidos ou fundamentos direcionados contra a autarquia. Aponta que a Floresta Nacional do Iquiri não se encontra formalmente na área de influência da pavimentação, e que seu papel no caso se restringe à consulta técnica no trâmite do licenciamento. Subsidiariamente, requer o indeferimento dos pedidos do MPF.

Em sua contestação, o IPAAM (id. 356678402 - fl. 69 a id. 356678396 - fl.

8) defendeu a legalidade da delegação de competência conferida pelo IBAMA, com base no §2º do art. 4º da Resolução CONAMA nº 237/1997, e afirmou que a Licença de Instalação nº 138/2009 foi expedida em estrita observância à legislação ambiental vigente. Destacou que condicionantes foram majoritariamente cumpridas, incluindo aquelas relacionadas ao componente indígena e arqueológico, e que estudos complementares estavam sendo providenciados junto à FUNAI.

O IPAAM requereu, ao final, a improcedência da ação, com a manutenção da validade dos atos administrativos praticados. Em contestação, o IPHAN (id. 356678396 - fl. 10/89) alegou, em preliminar, que não há pedido formulado contra si, requerendo sua exclusão da lide, ou, subsidiariamente, a emenda da petição inicial. No mérito, defende que os estudos arqueológicos necessários preservação do patrimônio arqueológico afetado pela pavimentação foram devidamente realizados, conforme consulta ao Centro Nacional de Arqueologia.

Sustenta que a intervenção judicial em seus atos administrativos, para questionar o mérito administrativo, importa violação à separação dos poderes. O Estado do Amazonas, em contestação (id. 356678396 - fl. 92 a id. 356676989 - fl. 75), defende a legalidade da delegação com base na Lei nº9.784/1999, argumentando que se trata de delegação específica e autorizada. Afirma que todas as condicionantes da Licença Prévia nº325/2009 estavam sendo cumpridas, conforme Nota Técnica nº17/2010-SECA/SDS, que detalha as ações executadas no âmbito ambiental, indígena e arqueológico.

A União, em contestação (id. 356676989 - fl. 77 a id. 356676984 - fl. 50), apresentou preliminares de incompetência territorial e impossibilidade jurídica do pedido, alegando que a ACP não é meio hábil para pleitos declaratórios. No mérito, defendeu a legalidade do licenciamento, sustentando que a Licença Prévia pode ser emitida antes da finalização completa do EIA-RIMA, e que as condicionantes podem ser atendidas em fases posteriores.

Quanto à delegação ao IPAAM, afirma que a competência ambiental é comum entre os entes federativos. Por fim, relata que a Secretaria de Infraestrutura do Amazonas, por meio do Oficio n°487/2011/GS-SEINF, de 25/0112011, informou que estava cumprido as condicionantes, com paralisação das obras nas áreas indígenas. Em réplica (id. 356676984 - fls. 58/70), o MPF impugnou as contestações apresentadas, reafirmando sua legitimidade para ajuizar a ação civil pública.

Sustenta que o Poder Judiciário pode e deve intervir sempre que houver omissão ou atuação estatal incompatível com os direitos fundamentais. Rebateu as preliminares suscitadas pelos réus e argumentou que a discricionariedade administrativa não serve de escudo para o descumprimento de obrigações constitucionais e legais. Despacho (id. 356676984, fl.

73) deu vista às partes para especificação de provas. O MPF e a Construtora Colorado Ltda. fizeram juntada de documentação (id. 356676984 – fls.75/101, 356676978 – fls.49/78, e 356676978 – fls.12/47). As partes União Federal (id. 356676984 – fl.112), ICMBIO (id. 356676984 – fl.118), DNIT (id. 356676984 – fl.121), IPHAN (id. 356676984 – fl.125), FUNAI (id. 356676978 – fl.5) informaram não possuírem novas provas.

Na Decisão id. 356676978 (fl.

81) foram rejeitadas as preliminares de carência da ação, de incompetência da Justiça Federal do Amazonas e de impossibilidade jurídica do pedido; foi mantida a decisão de indeferimento da pedido liminar; foi determinada a EXCLUSÃO do ICMBIO e do IPHAN do polo passivo; foi determinado o desentranhamento das contrarrazões ao agravo juntada pelo DNIT e das cópias da petição e documentos juntados pela Construtora Colorado, que deveriam apresentar tais peças junto ao TRF1, em autos de agravo de instrumento; foi determinada a intimação do Estado do Amazonas e DNIT para manifestarem-se sobre a denúncia ao convênio; foi dado vista ao IBAMA para especificar provas e vista aos demais partes para se manifestarem sobre os documentos juntados.

As partes juntaram provas documentais adicionais e o IBAMA manifestou não possuir mais interesse em outras provas (id. 356676973 – fl.88). Na audiência de tentativa de conciliação (id. 356676973 – fls.121/122), o MPF informou que não há a possibilidade de transação nos referidos autos e requereu a juntada de documentos. A União reiterou a tese de ilegitimidade passiva, por entender que o DNIT seria o responsável pela execução da obra.

O Estado do Amazonas informou que o Convênio, por meio do qual participou temporariamente da execução da obra foi denunciado, conforme Ofício n. 3477/2011-DG-DNIT, sendo a denúncia aprovada. Ao final, o juízo determinou a conclusão dos autos. Na decisão id. 356676967 – fl. 24, foi declinada a competência da vara federal ambiental para varas cíveis ambientais, com competência para enfrentamento de matéria relacionada a direito indígena, que foi expressamente excluída do âmbito da 7ª Vara Federal, nos termos da Portaria/PRESI/CENAG n. 491 de 30/11/2022 e Provimento/COGER n. 72 de 23/02/2012.

Distribuída a ação civil pública para 1ª Vara Federal Cível do Amazonas, foi suscitado conflito negativo de competência (id. 356676967 – fl. 38), sob os fundamentos de predominância de matéria ambiental no mérito da presente ação civil púbica. O IPAAM (id. 356676967 - fl.

78) requereu a extinção do feito em relação em relação à autarquia ambiental, em razão da perda superveniente do interesse de agir. Argumentou que o Acordo de Cooperação Técnica firmado entre IBAMA e IPAAM expirou em 19/08/2015. Informou que, em decorrência disso, encaminhou, por meio do Ofício n° 356/16-IPAAM, os autos do processo de licenciamento da pavimentação da BR-317 ao IBAMA, que o recebeu sob protocolo o nº2005.00 1345.2016.31-IBAMA.

Em conflito de competência julgado pelo Egrégio TRF1, definiu-se a competência desta 7ª Vara Federal para o processamento desta demanda (id. 356676967 – fl.114). Despacho determinou a intimação das partes para a apresentação das razões finais (id. 356676967 – fl.113). O Estado do Amazonas (id. 356676967 – fls.126/130) e o IPAAM (id. 356676964 – fls.2/6) apresentaram as suas razões finais. Despacho (id. 356676964 – fl. 7), diante do pleito do MPF, designou a audiência de tentativa de conciliação.

Foi realizada audiência (id. 356676962 – fls. 1/2) onde ficaram definidos os prazos para a apresentação de documentos atualizados das obras da BR-317, e análise da possibilidade de solução consensual da lide, motivo pelo qual foi determinada a suspensão do feito por 06 (seis) meses. Decorrido o prazo, a tramitação retornaria para fase de apresentação das alegações finais faltantes. Os autos físicos foram migrados ao meio digital PJE, em 16.6.2020 (id. 257421601).

O MPF (id. 1512764867) reiterou os termos da manifestação apresentada nestes autos (id. 356676962 - volume 7.5, pags. 10-12 da barra de rolagem/fls. 1855/1857), notadamente a imperativa necessidade da determinação pelo juízo aos requeridos da obrigatoriedade da adoção de medidas emergenciais elencadas no Projeto Básico Ambiental do Componente Indígena da BR 317, considerando a omissão recorrente em adotar qualquer tipo de medida de proteção aos povos afetados.

Além disso, o órgão ministerial pugnou pelo regular andamento da presente ação para fins de decisão de mérito condenatória dos requeridos e reiterou a possibilidade de celebração de acordo judicial, colocando-se à disposição para o diálogo. Foi certificado o transcurso do prazo in albis dos requeridos Estado do Amazonas, IPAAM e Construtora Colorado Ltda. (id. 1693588465). Na decisão id. 1781963080, foi novamente determinada a intimação das partes para a apresentação de suas razões finais.

O DNIT (id. 1949894154), a União (id. 1954221647), o IBAMA (id. 1982868173), o IPAAM (id. 2015884148), o Estado do Amazonas (id. 2015884168), o MPF (id. 2017031690), e a FUNAI (id. 2019671666) apresentaram as suas razões finais escritas nos autos. A Construtora Colorado Ltda. deixou transcorrer o prazo sem apresentar manifestação (id. 2050765187). Ainda, a FUNAI (id. 2050026170) juntou a Informação Técnica Conjunta (id. 2050026171) e o Ofício n. 211 (id. 2050026172), para reforço de sua tese de inexistência de omissão administrativa.

Acerca dos documentos apresentados pela FUNAI, o DNIT (id. 2062140671), a União (id. 2063493649), o IPAAM (id. 2075289694), o Estado do Amazonas (id. 2075309148), a Construtora Colorado Ltda. (id. 2078256677), o IBAMA (id. 2090218173), e o MPF (id. 2091612169) apresentaram manifestação. Ao término dos prazos, os autos vieram conclusos para sentença.

É o relatório.

DECIDO. Primeiramente, é preciso registrar que a presente ação civil pública apresenta alta complexidade subjetiva (várias partes), objetiva (vários pedidos) e fático probatória (muitos fatos e elementos de prova) a serem analisados. Assim, para além dos inúmeros requeridos, inúmeros pedidos relacionados a controle de legalidade de licenciamento ambiental e tutela de direitos indígenas, contém pedidos de demarcação de terras indígenas do entorno da BR-317.

Ainda que vários pedidos de tutela de direitos indígenas tenham sido apresentados, todos os pedidos gravitam em torno da temática licenciamento ambiental da rodovia federal BR-317, que intersecciona municípios, terras indígenas, sítios arqueológicos e grande áreas de Floresta Amazônica, tudo entre os estados do Acre e Amazonas. Está caracterizada a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, inciso I da CF/88.

Especificamente quanto à tese de impossibilidade de o Poder Judiciário efetivar controle de legalidade e constitucionalidade de licenciamento ambiental, por incidência do princípio da Separação dos Poderes, algumas premissas devem ser estabelecidas. Conforme reiterado entendimento deste juízo, a discricionariedade administrativa é exercida dentro de limites estabelecidos por normas constitucionais e infraconstitucionais, para a prática de atos que estejam sempre alinhados com o interesse público (finalidade primeira do ato administrativo).

Em matéria de licenciamento ambiental, a discricionariedade administrativa que se traduz em “mérito do ato administrativo” jamais poderá esvaziar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e sadio (art. 225 da CRFB) significativamente reduzida pelo dever de proteção de direitos fundamentais, e tampouco poderá distanciar-se do dever de proteção ambiental imposto ao Estado. Este é entendimento que vem se consolidando no STF, conforme julgamento da ADPF n°760, cuja ementa fez consignar que “O dever constitucional de proteção ao meio ambiente reduz a esfera de discricionariedade do Poder Público em matéria ambiental, pois há uma imposição de agir a fim de afastar a proteção estatal deficiente e a proibição do retrocesso.

A inércia do administrador ou sua atuação insuficiente configura inconstitucionalidade, autorizando a intervenção judicial”. Como tese final de julgamento da ADPF n°760, o STF destacou: “Resguardada a liberdade de conformação do legislador infraconstitucional e dos órgãos do Poder Executivo de todas as esferas governamentais envolvidas no planejamento e estabelecimento de metas, diretrizes e ações relacionadas à preservação do meio ambiente em geral e da região amazônica em particular, afigura-se inconstitucional a adoção de postura estatal omissiva, deficiente, ou em níveis insuficientes para garantir o grau de eficácia, efetividade e eficiência mínimo necessário à substancial redução do cenário de desmatamento e degradação atualmente verificado”.

Em síntese, não está imune a controle judicial o licenciamento ambiental que possa incorrer em proteção deficiente do meio ambiente, enquanto direito fundamental, e com maior razão a proteção da Floresta Amazônica, enquanto ecossistema de relevância singular para o desenvolvimento sustentável do país e para combater (mitigar e adaptar) a crise climática – esta que já dá sinais inequívocos de seu poder de destruição de sociedades e economias inteiras, exacerbando desigualdades e injustiças que devem ser enfrentadas por todos.

Apenas para aclarar a crise a qual me refiro, há de se mencionar as secas extremas que castigam o estado do Amazonas, gerando crise hídrica à parcela da população que já se encontra em situação de vulnerabilidade socioeconômica; bem como as enchentes extremas que destruíram cidades inteiras no Rio Grande do Sul. Neste cenário, qualquer agravamento de risco de lesão a direitos fundamentais faz incidir o princípio da inafastabilidade da jurisdição, segundo o qual a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5°, inciso XXXV da CRFB).

Por fim, não custa lembrar que o licenciamento ambiental – um dos principais instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente para o planejamento e controle público de riscos e impactos ambientais – envolve não apenas questões de discricionariedade jurídico-administrativa – própria do agir administrativo, mas também questões de ordem técnica. Aqui, entre em cena o conceito de “discricionariedade técnica”, determinado pelo forte influxo de outras áreas do saber, qualificando licenciamento segundo a melhor ciência disponível e praticável, sob pena de transmudar a discricionariedade em puro arbítrio político. ***

1. Da alegação de perda superveniente do objeto. O IPAAM apresentou petição (id. 356676967 - fl.

75) na qual informou que não exerce mais competências sobre o licenciamento da BR-317, em razão do término do Acordo de Cooperação Técnica com o IBAMA, ocorrido em 19/08/2015, sem renovação. Com base em parecer jurídico interno (Parecer/IPAAM/DJ nº 307/2016), a autarquia estadual encaminhou os autos do licenciamento ao IBAMA, que os recebeu sob protocolo n. 2005.00 1345.2016.31-IBAMA. Desde então, o IPAAM não atuaria no licenciamento do trecho mencionado.

Assim, requereu a extinção do feito em relação à autarquia, alegando perda superveniente do interesse de agir. Em alegações finais (id. 1982868173 - fl. 5), o IBAMA confirmou a informação do IPAAM, afirmando que o Acordo de Cooperação Técnica firmado entre os referidos entes teve o prazo de validade expirado, sem que tenha ocorrido a renovação dos termos. Ademais, a autarquia federal informou que, diante da intenção do DNIT em continuar as obras por meio de nova Ficha de Caracterização de Atividade (FCA), instaurou um novo processo de licenciamento ambiental n°02001.007553/2019-27.

O novo procedimento contempla os mesmos trechos da BR-317 discutidos na ação. Por essas razões, argumenta que o cenário fático descrito na inicial não mais subsiste, o que motiva o reconhecimento da perda superveniente do objeto da demanda. Nos termos do art. 17 do CPC, para postular em juízo, é necessário ter interesse e legitimidade. O conceito de interesse de agir, conforme a doutrina de Daniel Amorim Assumpção Neves (Manual de Direito Processual Civil.

14. ed. São Paulo: Juspodivm, 2022, p. 134-135), está intimamente associado à utilidade da prestação jurisdicional que se pretende obter com a movimentação do Poder Judiciário. Assim, para que se configure o interesse processual, é necessário que o provimento jurisdicional seja capaz de trazer alguma utilidade concreta à parte que o pleiteia. Não assiste razão à tese de perda superveniente do objeto.

O interesse de agir na presente demanda persiste, pois os danos socioambientais às comunidades indígenas já estariam consumados e em latência, dada a realidade de existência da rodovia e o aumento significativo de sua trafegabilidade, com inegável influência do empreendimento. Ainda, persiste o interesse em novas obras, dessa vez nos trechos que estão no interior das terras indígenas, a evidenciar o interesse de que as questões controvertidas debatidas nestes autos sejam analisadas, para fins de pacificação de conflitos e fixação de entendimentos que possam nortear atos e procedimentos futuros da Administração Pública, relativamente ao licenciamento ambiental de rodovias federais.

Assim, persiste interesse (necessidade, adequação e utilidade) na manifestação jurisdicional formal sobre os vícios que estão em discussão, relativos ao licenciamento de obras de infraestrutura, tema recorrente, complexo e de extrema sensibilidade socioambiental para as áreas diretamente impactadas e para as áreas de influência de um empreendimento, sobretudo em se tratando de rodovias, que apontam para uma tendência de incremento de desmatamentos e incêndios florestais em seu entorno[1].

O MPF, por meio das manifestações de id. 356676967 - fl. 137, id. 356676962 - fl. 10 e id. 2017031690 - fl. 1, relatou impactos ainda presentes decorrentes da pavimentação da BR-317, conforme visitas e reuniões realizadas na região. Entre os impactos observados estão: aumento de acidentes na rodovia, inclusive com vítimas fatais; dificuldade de acesso à água potável, com necessidade de fornecimento por caminhões-pipa; poluição do ar por poeira gerada pelo tráfego, que afeta a saúde das comunidades e a visibilidade na via; uso de agrotóxicos por via aérea por fazendeiros da região; e contaminação de solos e cursos d’água.

Ainda que não tenha ocorrido a pavimentação do trecho localizado no interior das terras indígenas, é inegável e está demonstrado nos autos a ocorrência de danos produzidos pela execução da obra, autorizada por licenciamento ambiental que estaria eivado de graves vícios. Assim, o licenciamento ambiental original não considerou de forma adequada o componente indígena e arqueológico, foi conduzido sem qualquer consulta prévia às comunidades indígenas, em flagrante violação a direito fundamental destas comunidades, o que implica reconhecer que o vício no ato administrativo produziu efeitos concretos e danosos.

Também o descumprimento das condicionantes ambientais contribuiu diretamente para a concretização dos danos ambientais e prejuízos relatados, o que só corrobora a tese de condução açodada e com ilegalidades patentes. Portanto, ainda que exauridos o prazo de validade dos atos administrativos (Acordo de Cooperação Técnica e respectiva delegação de competência administrativa para licenciamento ambiental), questionados nesta ação civil pública, o reconhecimento judicial de sua ilegalidade e nulidade permanece juridicamente relevante e útil à tutela do direito material discutido, seja para fins de reparação de danos, seja para prevenção de novos danos, seja para a definição de critérios de legalidade a orientar situações futuras, envolvendo mesma obra e mesmas comunidades indígenas.

REJEITO, assim, a alegação de perda superveniente do interesse de agir. ***

2. Da nulidade da delegação de competência para licenciamento ambiental. O licenciamento ambiental prévio realizado por órgãos técnicos e instituições oficiais da Administração Pública é um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9°, IV, da Lei n°6.938/81), entendido como procedimento administrativo necessário à autorização de “atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental” (Lei Complementar 140/2011, art. 2°, II).

Trata-se de instrumento de controle estatal de atividades com potencial ou efetivo impacto ambiental (art. 225, §1°, V da CRFB), de obrigatoriedade constitucional, que permite dimensionar obras e atividades; conhecer detalhadamente seus impactos e influências (diretas e indiretas); planejar o controle a cargo do Poder Público, inclusive mediante imposição de condicionantes mitigadoras e compensadoras de impactos negativos; torna público o empreendimento e suas consequências (acesso a informação); viabiliza a participação e controle público na tomada de decisão, principalmente participação daqueles que são imediatamente afetados pela atividade ou obra licenciada.

O processo administrativo de licenciamento ambiental prévio permite aferir a viabilidade ambiental do empreendimento, a adequação locacional, e a adoção de melhores técnicas para instalação e funcionamento, ampliação e operação (Resolução CONAMA n°237/1997), com vistas a assegurar a imposição de medidas para evitar, mitigar ou compensar degradação ambiental. Assim, o licenciamento está longe de caracterizar mera formalidade ou burocracia enfadonha.

Muito pelo contrário, este instrumento de política ambiental, quando levado a sério, é o principal e mais fundamental mecanismo legal, capaz de conciliar interesses fundamentais consagrados na Constituição Federal, que possam estar em aparente choque (como o direito de ir e vir e o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado). Conforme relatado na petição inicial, o IBAMA expediu a Licença Prévia nº 325/2009 (id. 356678421, fl. 29 a 33), relativa às obras de pavimentação da BR-317.

Em seguida, a autarquia ambiental delegou ao IPAAM a competência para o licenciamento ambiental da rodovia a partir da fase da Licença de Instalação, por meio do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02 (id. 356678427, fl. 104 a 107). Após a delegação, o IPAAM emitiu a Licença de Instalação nº 138/2009 (id. 356678421, fl. 34 e 35), autorizando a pavimentação da rodovia no subtrecho compreendido entre o km 416 e o km 526,7, localizado entre o Município de Boca do Acre/AM e a divisa entre os Estados do Amazonas e do Acre.

Enquanto o licenciamento tramitava na autarquia federal, houve consulta à Procuradoria da entidade para esclarecimentos quanto à delegação do licenciamento. Em Parecer Técnico nº 114/2009-COTRA/CGTMO/DILIC (id. 356678440, fl. 10), de 26/05/2009, a própria Procuradoria do IBAMA afirmou categoricamente que a proposta de delegação apresentada pelo ente estadual se mostrava inapropriada, por inexistência de amparo legal.

A despeito do posicionamento contrário, exarado pela assessoria jurídica da autarquia, em 19/08/2009, no mesmo dia da expedição da Licença Prévia nº 325/2009, foi publicado no Diário Oficial da União o extrato do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02, firmado entre IBAMA e IPAAM, indicativo do desejo de abreviar a tramitação do licenciamento ambiental. Ou seja, a despeito de parecer jurídico contrário à delegação, esta foi consolidada no mesmo dia em que expedida a licença prévia da rodovia a antes mesmo que as referidas “condicionantes” previstas na Licença Prévia pudessem ser objeto de realização prática.

Consoante cláusula primeira do referido documento, o acordo tinha por finalidade a “delegação do IBAMA ao IPAAM, conforme autorização legal dada pela Resolução CONAMA 237/1997, art. 4°, §2°, do licenciamento ambiental das obras da Rodovia BR-317, a partir da Licença de Instalação, licenciamento que por força da Lei 6.938/91, art. 10, § 4°, e da Resolução CONAMA n° 237/1997, art. 4°, incisos I, II e III, insere-se na competência da União” (id. 356678427, fl. 105).

Enquanto o licenciamento tramitava sob o crivo do IPAAM, consta nos autos a informação de que cerca de 90% da pavimentação da rodovia foi concluída. No entanto, em razão das controvérsias em relação aos interesses indígenas na região, não foi realizada a pavimentação no interior das Terras Indígenas Boca do Acre e Apurinã. Consoante relatado pelo IPAAM (id. 356676967 - fl. 77), em 19/08/2015, expirou o Acordo de Cooperação Técnica firmado entre a autarquia ambiental estadual e o IBAMA, motivo pelo qual, em março de 2016, por meio do Ofício nº 356/16-IPAAM, o IPAAM encaminhou os autos do processo de licenciamento da BR-317 ao IBAMA.

Diante do término da vigência do Acordo de Cooperação Técnica, considerando a intenção do DNIT na continuidade das obras relativas à rodovia, foi emitido pelo IBAMA o Ofício nº 87/2019/SERAD/COTRA/CGLIN/DILIC, para orientar o DNIT a preencher nova Ficha de Caracterização de Atividade (FCA), junto à autarquia federal, associando-a ao novo requerimento de licença, dedicado ao trecho objeto de solicitação de pavimentação (id. 1982868173 - fl. 4).

Essas tratativas resultaram no início do processo de licenciamento nº 02001.007553/2019-27, em tramitação no IBAMA, para concessão de nova Licença Prévia à atividade, a partir da elaboração e análise de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). O novo processo de licenciamento teria por objeto, na Rodovia BR-317/AM, a pavimentação do mesmo subtrecho de Boca do Acre/AM - Divisa AM/AC, segmento Km 416,0 - Km 526,7, totalizando 110,7 km de extensão, nos seguintes trechos: i) entre os km 478,3 ao km 496,2 (estrutura

2 - TI Aripuanã); ii) entre os km 452 ao km 468,5 (estrutura

3 - TI Boca do Acre); e iii) entre os km 515,3 ao km 526 (estrutura 4). Nos termos do art. 1º, I, da Resolução CONAMA nº 237/1997, licenciamento ambiental é o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

Dentre os vários pontos controvertidos nos autos, está a viabilidade e legalidade da delegação da competência do IBAMA ao IPAAM, no tocante licenciamento ambiental referente pavimentação de trecho da BR-317. Consoante leciona Hely Lopes Meirelles, entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada (princípio da legalidade estrita), a reger órgãos e agentes públicos.

Acresce o aludido autor que todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além dos limites de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico e previamente delimitado por lei para manifestar a vontade da Administração (Direito Administrativo Brasileiro.

42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, pág. 175). Com fundamento no texto constitucional (art. 23, VI), é possível extrair a regra elementar de que, em matéria ambiental, a competência é comum, isto é, a defesa do meio ambiente se apresenta como imperativo constitucional (art. 225 da CF/88) que vincula a todos os entes federativos, se inserindo nas atribuições administrativas de todos os entes políticos.

Por seu turno, a divisão de competências administrativas – dentre as quais a competência para licenciamento ambiental – toma por consideração o princípio da prevalência dos interesses federais, regionais ou locais. Ou seja, em matéria de repartição de competência administrativa, o critério primordial para identificar o ente federado competente para licenciar o empreendimento é a predominância do interesse, de modo que, em se verificando que o interesse é nacional, regional ou local, é que se determina a competência da União, dos Estados ou dos Municípios.

Na Constituição, as competências materiais da União vêm expressas (enumeradas), ficando para os Estados-membros e Distrito Federal as competências remanescentes. Significa dizer que, em regra (por exclusão das competências da União, taxativamente previstas), as competências são dos Estados-membros. Assim na Constituição, o mesmo critério deve ser empregado na interpretação das normas infraconstitucionais.

Não há, pois, lugar para interpretação extensiva ou analógica da regra de competência da entidade federal (TRF-1 - AC: 00002679520054013600, Relator Desembargador Federal João Batista Moreira, Data de Julgamento: 17/08/2011, Quinta Turma, Data de Publicação: 26/08/2011). Ao tempo do início do licenciamento ambiental e emissão da Licença de Instalação IPAAM n°138/2009, as regras atinentes à competência encontravam-se disciplinadas na Resolução CONAMA 237/97, cujo art. 4º expressamente atribui ao IBAMA o licenciamento ambiental de determinados empreendimentos e atividades, a saber: Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;

IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica. Nesse sentido, os empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional se inserem na competência do IBAMA para licenciamento. O inciso I, inclusive, aponta que se coaduna ao conceito de “significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” os empreendimentos que tivessem por área de afetação as terras indígenas.

É incontroverso, portanto, que no presente caso, o licenciamento ambiental para a pavimentação da BR-317 se insere na competência administrativa do IBAMA, por se tratar de obra de impacto regional (uma vez que diz respeito à rodovia que intercepta o estado do Amazonas e do ACRE) e por interceptar duas terras indígenas demarcadas (TI Boca do Acre e TI Apurinã). No que se refere à possibilidade de delegação dessa competência, a regra, no direito administrativo, permite a delegação de competência, salvo se houver vedação legal.

Ocorre delegação quando um órgão atribui o exercício da sua competência a outro. O ato de delegação pode ocorrer entre órgãos que não tenham vínculo hierárquico entre si, o que ocorreu no caso em apreço, dado que a delegação se operou entre entidades da administração indireta de entes políticos distintos (IBAMA e IPAAM). Trata-se, no caso, de delegação horizontal, por inexistir hierarquia entre o ente delegante e o ente delegado.

Embora, via de regra, a delegação de competência seja viável, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, é taxativa ao vedar a delegação de determinados atos administrativos. O art. 13 do referido diploma legal estatui: Art.

13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. É relevante destacar que o ato de delegação do licenciamento ambiental impugnado foi realizado antes da vigência da Lei Complementar nº 140/2011, que fixou normas de cooperação entre os entes federativos em matéria ambiental. Consoante exposto, nas obras relativas a BR-317, a competência do IBAMA decorre da localização do empreendimento em terra indígena e da presença de impacto regional, conforme previsão do art. 4º, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237/1997 (reproduzido no art. 7°, XIV, alínea “e” da LC 140/2011).

A interpretação que se extrai do aludido dispositivo é no sentido de que se trata de competência exclusiva da autarquia federal o licenciamento da obra em discussão, diante do significativo impacto regional e especialmente em virtude a rodovia interceptar terras indígenas demarcadas (art. 7°, XIV, alínea “c” da LC 140/2011). Portanto, não comporta delegação, por força do art. 13, inciso III, da Lei 9.784/99, pelo que o Termo de Cooperação Técnica contém clausula nula, por flagrante ilegalidade.

Por conseguinte, a Licença de Instalação expedida pelo IPAAM estava eivada de vício no elemento competência, eis que o ato não se incluía nas atribuições legais da autarquia estadual IPAAM. Ainda que o Acordo de Cooperação Técnica tenha expirado, os vícios permanecem relevantes, pois sustentaram atos administrativos eivados de ilegalidade, com efeitos materiais e socioambientais de efetiva pavimentação, a consolidar danos ambientais e incrementar as pressões suportadas pelas terras indígenas mencionadas.

A invalidade deve ser declarada para garantir a legalidade e prevenir a repetição de atos lesivos semelhantes no atual processo de licenciamento. HÁ que se destacar que também o EIA-RIMA original estava maculado por nulidades e ilegalidades, dado a ausência de componente indígena e aparente fracionamento do empreendimento. Essa circunstância, por si só, alijou as comunidades indígenas de informações essenciais ao exercício de seu direito fundamental de autodeterminação, mormente quanto à necessidade de consulta livre, prévia, informada, de boa-fé e culturalmente adequada aos povos indígenas, nos termos da Convenção 169 da OIT (art. 6°).

Estudos de impacto ambiental, ainda que façam parte do processo de licenciamento ambiental, com ele não se confundem (art. 225, §1°, IV da CRFB e art. 9°, IV da Lei n°6.938/1981). Segundo art. 1° da Resolução CONAMA n°237/1997, os estudos ambientais são “todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco”.

Ainda que a distinção entre licenciamento e EIA-RIMA pareça óbvia, não são raras as situações nas quais indevidas restrições de abrangência do estudo de impacto ambiental são objeto de recorrentes questionamentos perante o Poder Judiciário. Exatamente no caso dos autos está posta a ausência de componente indígena nos estudos de impactos ambientais, circunstância que por si só impede que as comunidades indígenas afetadas pelo empreendimento pudessem compreender as dimensões e impactos da estrada em seus territórios, seus modos de vida, seus direitos fundamentais.

A insuficiência de estudos de impacto ambiental compromete uma miríade de direitos fundamentais, alijando a sociedade de controle, acesso a informação e participação efetiva na tomada de decisões. Daí a importante do licenciamento prévio, devidamente instruído por EIA-RIMA íntegro e completo, sobretudo para empreendimentos e atividades de grande porte, como obras de infraestrutura. Aqui se destacam direitos de obter informação qualificada, sem o qual ao se pode falar em acesso a informação, participação na toma de decisões e acesso à justiça ambiental.

Estes direitos fundamentais procedimentais, para além de inerentes a qualquer regime democrático (desdobramento necessário dos direitos fundamentais consagrados no art. 1°, incisos II e III, art. 5°, inciso XIV e art. 225, caput, todos da CRFB), estão retratados em normas de Direito Internacional como o princípio 10 da Declaração Rio 92, sobre o meio ambiente e desenvolvimento; Acordo de Escazú sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em assuntos Ambientais na America Latina e no Caribe (tratado internacional ratificado pelo Brasil e recentemente aprovado na Câmara dos Deputados, pelo PDL 934/2025, que agora segue ao Senado Federal); em leis ordinárias brasileiras (arts. 3°, 5°, 6°, incisos I e II, 7° e 21 da Lei °12.527/2011), inclusive como instrumento de concretização do direito fundamental ao meio ambiente sadio e equilibrado (art. 9°, inciso VII da Lei n°6.938/1981).

Além disso, a Convenção nº 169 da OIT, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 5.051/2004 (posteriormente consolidada no Decreto nº 10.088/2019), estabelece que os povos indígenas devem ser consultados sempre que medidas legislativas ou administrativas sejam suscetíveis de impactá-los (art. 6º). A aludida norma, por tratar de direitos e garantias fundamentais atinentes às populações indígenas e não ter sido aprovada segundo o rito previsto art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, ingressou no ordenamento jurídico com o status de supralegalidade (isto é, está posicionada hierarquicamente acima das demais normas infraconstitucionais e abaixo das normas constitucionais), nos termos do entendimento fixado pelo STF no Recurso Extraordinário nº 466.343/SP.

À luz do princípio da legalidade, a Administração Pública deve embasar a sua atuação segundo os ditames da lei, o que significa que, se o ato administrativo violar a norma jurídica, estará eivado de vício. No caso, conforme documentação acima pormenorizada, a parte autora logrou êxito na demonstração de que, ao expedir a Licença Prévia nº 325/2009, o IBAMA, em conjunto com a FUNAI, não havia efetivamente realizado a consulta aos povos indígenas a serem impactados pela obra.

Se a consulta deve ser prévia – sendo este o momento para formação de informações qualitativas, acesso a estas informações pelas comunidades afetadas (ainda que indiretamente) e participação em todas as etapas do processo de oferta – qualquer inversão de sua realização já macula o ato administrativo, alijando as comunidades indígenas do direito de participar do processo de tomada de decisão. Na fase de licença prévia, o componente indígena não foi suficientemente considerado.

Em verdade, as informações constantes nos autos demonstram que os interesses indígenas só foram minimamente considerados quando da realização das obras, o que comprometeu a legalidade do licenciamento. Por todo exposto, há de se reconhecer a nulidade da Licença Prévia nº325/2009, expedida pelo IBAMA; a nulidade do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02, firmado entre IBAMA e IPAAM; e a nulidade da Licença de Instalação nº 138/2009, expedida pelo IPAAM. ***

3. Dos impactos às populações indígenas pela pavimentação da BR-317. Enquanto o licenciamento ambiental tramitava no IBAMA, a FUNAI foi instada a se manifestar. Na ocasião, a autarquia (Id. 356678440, fl.

12) afirmou pela existência de terras indígenas diretamente afetadas, porém não manifestou oposição à expedição de licença prévia, considerando as condicionantes expostas em parecer. Em manifestação acerca do pedido liminar, a FUNAI (Id. 356678435, fl.

51 - 63) refutou as alegações de que não estariam sendo feitas consultas aos povos indígenas. A entidade alegou que: i) em 21/05/09, participou de reunião para esclarecimentos sobre o processo de licenciamento ambiental da rodovia BR-317; ii) em 03/06/09, estava presente em audiência pública realizada pelo IBAMA para apresentação do EIA-RIMA e do Estudo Etno-Ecológico aos representantes indígena; iii) no período de 25 a 28/05/10, a FUNAI e Governo do Amazonas realizaram junto com as comunidades indígenas para avaliar o processo de Licenciamento Ambiental e o Plano de Trabalho apresentado pela SEIND Secretaria dos Povos Indígenas no Estado do Amazonas.

No Ofício nº 120/2010/DPDS-FUNAI/MJ (Id. 356678399 - fl. 46), encaminhado pela FUNAI ao IBAMA, a autarquia relatou, em síntese: a realização de oitiva indígena no período de 25 a 28 de maio de 2010, na Terra Indígena Apurinã – Km 124, Boca do Acre/AM, com a participação de aproximadamente 200 pessoas, representantes de 26 terras indígenas, entidades públicas e organizações indígenas; que foi debatida a necessidade de cumprimento de todas as condicionantes da Licença Prévia nº 325/2009/IBAMA e da Licença de Instalação nº 138/2009/IPAAM; que se ressaltou obrigatoriedade da realização dos Estudos Complementares do EIA-RIMA referentes ao componente indígena, abrangendo diversas terras indígenas citadas no ofício; e a necessidade de projetos específicos de proteção aos indígenas, incluindo áreas reservadas para o trânsito de pedestres, a ser separada do fluxo de veículos.

Aqui fica patente o atropelamento de etapas, durante o licenciamento ambiental. O licenciamento ambiental é mecanismo imprescindível para dimensionar obras e atividades com algum impacto ambiental; com vistas a detalhar seus riscos, impactos negativos e influências (diretas e indiretas); permitindo planejamento e prévio controle efetivo da atividade, inclusive mediante imposição de condicionantes para impedir impactos evitáveis, ou mitigador e compensador impactos negativos inevitáveis; bem como para tornar público o empreendimento e suas consequências (acesso a informação); de forma a permitir participação pública efetiva na tomada de decisão, principalmente a participação daqueles que são afetados pela atividade ou empreendimento.

Não por outro motivo, quando do julgamento da ADI 6618 (julgamento em 07/04/2025), o Supremo Tribunal Federal entendeu como inconstitucional a simplificação de procedimentos de licenciamento ambiental para empreendimentos e atividades de médio e grande potencial de degradação ou poluição. Assim, em voto da lavra do Min. Cristiano Zanin, foi decidido em termos: “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que, embora seja legítima a criação de novos tipos de licenciamento ambiental, a simplificação de procedimentos para a sua concessão apenas é possível em casos de obras ou empreendimentos de pequeno potencial degradador, nos termos do art. 12, § 1° da Resolução CONAMA 237/1997, critério não cumprido pela Licença Única (LU) e a Licença Ambiental por Compromisso (LAC), estabelecidas, respectivamente, nos arts. 54, IV e VI, da Lei 15.434/2020 do Estado do Rio Grande do Sul”.

Para que possa cumprir sua função, é imperativo constitucional que o licenciamento seja prévio, íntegro e completo; sob pena de esvaziar, enfraquecer e obstruir os propósitos e finalidades de controle de legalidade, bem como para a efetiva internalização de custos, riscos e impactos por parte de proponentes de empreendimentos, atividades e obras. Qualquer tentativa de enfraquecimento, simplificação e flexibilização do licenciamento ambiental, que lhe retire o caráter de efetivo controle público (por órgãos estatais e também pela sociedade) e participação na tomada de decisões administrativas a serem formada através do licenciamento ambiental, é flagrantemente inconstitucional.

Dito de outra forma, o licenciamento ambiental é instrumento de controle pelo Poder Público e pela sociedade de atividades que impactam o meio ambiente, de forma a que se possa aferir a viabilidade ambiental do empreendimento, sua adequação locacional, instalação, funcionamento, ampliação e operação, com vistas a assegurar a imposição de medidas para evitar, mitigar ou compensar degradação ambiental.

Esse controle, por licenciamento, é confiado ao Estado brasileiro e franqueado à sociedade em um regime republicano e democrático, de forma que cabe a cada ente federativo a progressiva implementação deste que é um instrumento legal de formação de vontade administrativa e concretização do direito humano ao meio ambiente sadio e equilibrado (art. 225, caput da CF/88). No Memorando 014/COLIC/CGGAM/10 (Id. 356678406, fl. 67), consta a informação de que, no período de 24 a 26/11/10, foram realizadas em Rio Branco/AC, reuniões entre a FUNAI, representantes de associações indígenas e lideranças das comunidades afetadas pela construção da rodovia.

A FUNAI apresentou a Informação Técnica nº 34/CGDI (Id. 356678406, fl.

77 - 79) a respeito da Recomendação nº 14/2010 e do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), relatando: a necessidade de celebração de acordo técnico e contratação de consultores especializados para elaboração de estudos de regularização fundiária nas terras indígenas impactadas pela BR-317; a proposição de estudos de fundamentação antropológica e ambiental em diversas comunidades indígenas atingidas pela obra; e a proposição de estudos de revisão de limites da TI Apurinã e da TI Boca do Acre.

Por meio do Ofício n. 425/GAB/PRES/09 (Id. 356678399 - fl. 62), em dezembro de 2009, a FUNAI encaminhou ao IBAMA o Termo de Referência para estudos complementares do EIA-RIMA, referente ao componente indígena. A despeito das alegações da FUNAI e considerando que a Licença de Instalação foi expedida pelo IPAAM em setembro de 2009, verifica-se que a entidade apenas adotou providências efetivas em relação aos interesses indígenas impactados pela pavimentação após o início das obras, sem que houvesse consulta prévia efetiva às comunidades afetadas.

É preciso relembrar que a FUNAI não fala em nome de indígenas e não está autorizada, para os fins da consulta da Convenção 169 da OIT, a consentir com empreendimentos que impactarão as comunidades de áreas diretamente impactadas pelo empreendimento, mas também comunidades indígenas das áreas de afetação (impacto indireto) dos empreendimentos. A FUNAI não demonstrou nos autos que a exigência de consulta prévia às comunidades indígenas foi satisfatoriamente atendida, em manifesta violação ao que determina a Convenção 169/1989 da OIT (Decreto 10.088/19).

Somado a isso, a entidade, ao se manifestar no licenciamento ambiental, não mencionou todas as terras indígenas a serem impactadas pela construção da rodovia. A própria autarquia afirma que, diante da obscuridade quanto às populações indígenas atingidas pelo empreendimento, haveria a necessidade de complementação de estudos (Id. 356678421, fl. 51). Foi juntado o Parecer Técnico n. 060/11-GEPE-IPAAM (Id. 356676984, fl.

78 – 101) elaborado pelo IPAAM, no qual foram relatados diversos impactos decorrentes da pavimentação da rodovia. Durante a execução da obra pela Construtora Colorado Ltda., o aludido parecer apontou: i) a existência de irregularidades como a ausência de gestão adequada de resíduos sólidos e líquidos (efluentes) e a contaminação do solo com resíduos derivados de asfalto e petróleo; ii) interrupção de cursos d’água, com pontos de assoreamento, além de processos erosivos; iii) presença de 24 áreas de empréstimo no lado esquerdo e 17 no lado direito da rodovia, com represamento de água, em descumprimento à Licença de Instalação 138/09; iv) avanço irregular de cercas por proprietários de imóveis rurais lindeiros à rodovia, evidenciando falha de fiscalização no Programa de Controle de Ocupação da Faixa de Domínio; v) ausência de licença de operação para exploração de jazidas e falta de plano de recuperação das áreas degradadas em relação a jazidas exauridas; e vi) não cumprimento de condicionantes relativas ao Programa de Apoio às Comunidades Indígenas, em especial quanto à faixa de 2 km de proteção entre os territórios indígenas das TIs Boca do Acre e Apurinã e a rodovia BR-317.

Da leitura dos danos e problemas identificados acima fica patente que o EIA-RIMA foi subdimensionado. o meio acadêmico vem apresentando críticas legítimas aos constantes fracionamentos do licenciamento ambiental, no sentido de que a segmentação de obras e empreendimentos de grandes potenciais danosos, que deveriam ser avaliados de forma integral, ocasiona “recortes geográficos inadequados para avaliar os impactos do empreendimento no meio físico, biótico e socioeconômico”, o que resulta em “desconsideração, pelos órgãos ambientais, dos impactos cumulativos e sinérgicos produzidos” pela totalidade do empreendimento[2].

Em alguns casos, esta fragmentação pode ocasionar burla a regras mais rigorosas de licenciamento, como a necessidade de apresentar EIA-RIMA. Esse parece ter sido a hipótese, porquanto o licenciamento conduzido pelo IPAAM deu ensejo a uma licença ambiental única (LAU), contrariando a regulamentação da Resolução CONAMA n°237/1997, quanto à necessidade de submissão de grandes empreendimentos aos procedimentos de tríplice licenças prévia, de instalação e de operação.

A segmentação de um empreendimento único também pode dar ensejo a que os estudos de impactos e suas análises sejam subdimensionados, criando distorções na tomada de decisões acerca da autorização para execução da obra e insuficiência das condicionantes para o empreendimento existir em harmonia com o direito ao meio ambiente saudável e equilibrado, bem como a proteção da integridade do ecossistema florestal da Amazônia.

A presente ação civil pública, a discutir o licenciamento ambiental de uma rodovia federal, é mais um exemplar da ausência de compromisso real com o licenciamento ambiental, enquanto espinha dorsal dos mecanismos de controle ambiental previstos na Constituição Federal (art. 225, inc. IV da CF/88) e na Política Nacional do Meio Ambiente (art. 2°, V e art. 9°, IV, da Lei 6.938/1981). Houve a juntada do MEMO n. 055/2010-PRDC/AM, no qual consta manifestação de comunidades indígenas atingidas pela pavimentação da BR-317 (Id. 356678414, fl.

17 - 25). Mediante o aludido documento, a Organização dos Povos Indígenas Apurinã e Jamamadi de Boca do Acre (OPIAJBAM) relatou: ausência de participação indígena nos processos decisórios; descumprimento de condicionantes impostas nas licenças prévia e de instalação; falha na execução do componente indígena; impacto direto da pavimentação da rodovia BR-317 nas Terras Indígenas Apurinã e Boca do Acre, por ameaçar a integridade física e cultural das comunidades indígenas; violação de direitos constitucionais e de normas internacionais, como os previstos na Convenção 169 da OIT e na Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas; ocorrência de discriminação, em virtude de a sociedade local concluir que as populações indígenas impedem a pavimentação da rodovia; e ameaças de morte ao representante indígena em Boca do Acre/AM.

Foi juntado aos autos o documento de Id. 356678402 (fl. 91), datado de 23/09/2010 e elaborado pela SEINF/AM para se manifestar quanto às irregularidades apontadas pelo MPF nas obras da BR-317. No documento, observa-se que constavam 12 (doze) Terras Indígenas estudadas no EIA-RIMA e que havia mais 13 (treze) Terras Indígenas a serem estudadas (Id. 356678402, fl. 105), o que corrobora o entendimento de que não foram consideradas todas as comunidades indígenas potencialmente afetadas com a construção da rodovia.

No aludido documento, destaca-se, ainda, que a SEINF/AM indica comunidades indígenas com demanda de regularização fundiária, por ausência de identificação e delimitação (Id. 356678402 - fl. 106), pontuando que a FUNAI se manifestou para pleitear a realização de estudos complementares com vistas à avaliação dos impactos socioambientais decorrentes da construção da BR-317. É notório que a FUNAI, apenas após a expedição da Licença de Instalação pelo IPAAM, solicitou providências para a realização dos Estudos Complementares ao EIA-RIMA, com vistas ao cumprimento de todas as condicionantes relativas à proteção dos povos indígenas e ao detalhamento do Programa Básico Ambiental com ampla participação indígena (Id. 356678435, fl. 54).

Registro, ainda, que a FUNAI, embora inicialmente não tenha se oposto ao licenciamento ambiental, diante das irregularidades no curso das obras, não se opôs à celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) para sanar as questões atinentes à proteção das comunidades indígenas impactadas pela pavimentação da rodovia, conforme MEMO n° 658/2010/CALIC/CHHAM-DPDS-FUNAI (Id. 356678435, fl. 64). A existência de TAC entre MPF e FUNAI reforça a tese de que a FUNAI, no curso do licenciamento, não apresentou conduta compatível com a sua missão institucional, qual seja, proteger e promover os direitos dos povos indígenas.

A própria FUNAI, por meio do Memo Nº 523/DPT (Id. 356678435, fl. 67), afirma que a celebração do TAC se coadunava com os seus interesses para assegurar a proteção e integridade das terras indígenas, reivindicadas e em processo de regularização fundiária, em face dos impactos advindos da construção da BR-317. A Informação nº 25/CGDI/DAF (Id. 356678435, fl. 65), elaborada pela FUNAI, revelou a existência de reivindicações territoriais por parte de comunidades indígenas em áreas potencialmente afetadas pelas obras em questão.

O referido documento também apontou a necessidade de complementação dos estudos técnicos e antropológicos, diante da insuficiência de dados precisos acerca da delimitação dos territórios e da efetiva população indígena impactada. A FUNAI apresentou, ainda, a Informação nº 021/CGAM/2011 (Id. 356678402 - fl. 1), na qual esclareceu que os recursos da ordem de R$ 9.760.000,00, repassados pelo DNIT, foram utilizados para a elaboração de estudos do componente indígena, entretanto, não há detalhamento das ações de mitigação ou compensação correspondentes.

A autarquia afirmou expressamente ter ciência da existência de impactos não apenas nas Terras Indígenas Apurinã e Boca do Acre, mas também em outras terras indígenas da região, direta ou indiretamente atingidas. Reconheceu, inclusive, que em relação às terras indígenas ainda não demarcadas, as ameaças físicas e culturais são ainda maiores, especialmente em virtude do avanço da ocupação fundiária na região.

A FUNAI destacou ainda seu papel institucional de cobrança pela definição dos impactos, pela apresentação de programas de mitigação e compensação e pelo respectivo ressarcimento. A autarquia confessou, ainda, que os estudos para avaliação dos danos do empreendimento em relação às comunidades indígenas devem ser realizados antes da instalação e da operação da obra, o que não ocorreu no caso da pavimentação da BR-317.

Salientou que as medidas mitigatórias e compensatórias devem ser planejadas com base em estudos técnicos consistentes, em diálogo com as comunidades atingidas, respeitando suas particularidades socioculturais. Todo este contexto evidencia o alto risco de conflitos fundiários entre indígenas e não indígenas, circunstâncias que deveriam ter sido previstas em momento anterior à emissão de licença prévia – que é a licença apta a atestar a viabilidade ambiental de um empreendimento, em todos os seus aspectos.

No Ofício nº 03301/2010-GS/SEINF (Id. 356678399 - fl. 23), consta a informação de que a FUNAI, por meio do Ofício nº 374-2010-DPDS-FUNAI-MJ, encaminhou à SEINF/AM novo Termo de Referência para a realização de estudos complementares de 24 terras indígenas e 10 reivindicações indígenas ao longo da rodovia. Conforme informado pelo Estado do Amazonas na peça de contestação (Id. 356676989, fl. 13), até o momento da manifestação processual, não havia sido realizada a pavimentação no trecho da rodovia que atravessa as Terras Indígenas Boca do Acre e Apurinã.

Segundo o ente federativo, as obras foram interrompidas a uma distância de dois quilômetros antes da entrada e dois quilômetros após a saída dos limites dessas terras indígenas, até que as condicionantes relativas ao componente indígena fossem atendidas. O MPF juntou documentos enviados pelo IPAAM (Id. 356676978 – fls. 49/70), entre eles o Parecer Técnico nº 090/12-GEPE, o Relatório Técnico de Vistoria nº 189/11 e o resumo do componente indígena da BR-317-AM, que demonstram o descumprimento de diversas condicionantes ambientais, destacando-se: que a maior parte da obra já estava realizada, com mais de 66 km de pavimento concluído, mesmo com o descumprimento das condicionantes ambientais, o que compromete a mitigação dos impactos ao meio ambiental e ao patrimônio arqueológico decorrentes do empreendimento, bem como a recuperação das áreas degradadas; e que, em relação ao patrimônio arqueológico, o relatório recomendou a implantação de Programa de Prospecção Arqueológica, Plano de Gestão Emergencial para sítios até 400m da pista, Plano de Realocação de Sepultamentos e Programa de Educação Patrimonial.

Em manifestação, o MPF (Id. 356676967 - fl. 137), após diligência às comunidades indígenas afetadas pelo empreendimento, relatou os impactos socioambientais alegados pelas lideranças indígenas. Denuncia o agravamento das condições ambientais e impactos diretos à saúde, segurança e acesso à água potável. Menciona acidentes com vítimas fatais, poluição pela poeira advinda da rodovia, uso de agrotóxicos lançados por aeronaves, doenças e ausência de abastecimento hídrico adequado, sendo necessário o uso de carros pipa.

Da análise dos documentos supramencionados, é incontroverso que não houve a identificação completa das terras indígenas afetadas, o que impossibilita afirmar que as consulta às comunidades foram efetivas. Corrobora essa tese o fato de que a FUNAI, no curso das obras, reconheceu a existência de reivindicações territoriais pendentes e a necessidade de complementação de estudos. Os documentos juntados aos autos demonstram, de maneira patente, a mora da FUNAI em proceder à demarcação das Terras Indígenas, especialmente as situadas ao Sul do Amazonas, na região de expansão do “Arco do Desmatamento”.

Ao não concluir os procedimentos de demarcação, mesmo reconhecendo a sua necessidade, a FUNAI incorreu em omissão relevante, em clara violação ao seu dever institucional de proteção aos interesses indígenas; a reboque de todas as deficiências e insuficiências do EIA-RIMA e licenciamento ambiental por delegação ao IPAAM. No que se refere aos direitos constitucionalmente assegurados aos indígenas, destaco o entendimento do STF firmado no julgamento do RE 1017365 (Rel.

Min. Edson Fachin, j. em 27/09/2023), que dispôs que ao reconhecer aos indígenas “sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam”, o artigo 231 tutela aos povos indígenas direitos fundamentais, com as consequentes garantias inerentes à sua proteção, quais sejam, consistir em cláusulas pétreas, anteparo em face de maiorias eventuais, interpretação extensiva e vedação ao retrocesso.

O texto constitucional reconhece a existência dos direitos territoriais originários dos indígenas, que lhe preexistem, logo, o procedimento administrativo demarcatório não constitui a terra indígena, mas apenas declara que a área é de ocupação pelo modo de viver da comunidade. A posse indígena espelha o habitat de uma comunidade, a desaguar na própria formação da identidade, à conservação das condições de sobrevivência e do modo de vida indígena, distinguindo-se da posse civil, de feição marcadamente econômica e mercantil.

A tradicionalidade da ocupação indígena abrange as áreas por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, nos termos do §1º do artigo 231, sempre segundo os usos, costumes e tradição da comunidade”. No presente caso, decorridos mais de 15 anos desde a expedição de licença prévia para o empreendimento sem que a autarquia indigenista tenha comprovado a demarcação das terras indígenas na região, resta comprovada a omissão da FUNAI no tocante à proteção dos direitos das comunidades indígenas impactadas pela obra, no Município de Boca do Acre/AM.

O argumento de ingerência indevida do Poder Judiciário na formulação de políticas públicas não se sustenta, notadamente quando se cuida de reconhecer a omissão estatal na adoção de providências específicas para a concretização de direitos constitucionais dos povos indígenas (art. 231 da CF/88). Nesse sentido, a condenação na FUNAI consistente na demarcação de terras indígenas não configura violação a regra de separação de poderes (art. 2º da CF).

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que se ficar configurada a inércia estatal e não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira do ente público, é permitido ao Poder Judiciário determinar a adoção de medidas concretas para assegurar a consecução de direitos e garantias fundamentais. Nesse sentido, colaciono o entendimento do STJ: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL.

1. O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.

2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial.

3. O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012).

4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1304269 / MG, Rel. Min. OG FERNANDES, T2 - SEGUNDA TURMA, j. 17/10/2017, DJe 20/10/2017). É dever do Poder Judiciário, neste contexto, não se limitar à contenção de conflitos, mas também assegurar, com base na Constituição, a concretização dos direitos fundamentais das comunidades indígenas, mediante a determinação de que cesse a omissão da Administração Pública, a qual, no caso em apreço, viola o direito à cultura desses povos e, sobretudo, viola o direito à própria existência das comunidades impactadas pela pavimentação da rodovia.

Tal medida, por evidente, não caracteriza violação ao princípio da separação de poderes e demanda A relevância da causa é reforçada por dados recentes, divulgados: segundo o Censo de 2022, divulgado pelo IBGE em outubro de 2025 e sistematizado pelo portal G1, no Município de Boca do Acre/AM, a população indígena corresponde a 2.156 e existem 28 etnias, povos ou grupos indígenas (disponível em: https://g1.globo.com/economia/censo/noticia/2025/10/24/mapa-etnia-povos-indigenas.ghtml>).

Esses números demonstram a extensão da população indígena na região e a necessidade de observância de seus direitos em qualquer empreendimento que os afete direta ou indiretamente. O caráter singular desta ação, por versar sobre responsabilização civil pelos impactos socioambientais decorrentes de obra pública no interior de terras indígenas demarcadas, impõe repressão enérgica pelo Poder Judiciário, sobretudo diante do regime de proteção conferido pelo texto constitucional às populações indígenas e às terras por eles ocupadas, a fim de se resguarda a dignidade das populações afetadas e de garantir que os seus meios de subsistência não sejam suprimidos.

Dessa forma, impõe-se a condenação da FUNAI à demarcação das terras indígenas referidas na inicial, bem como à revisão dos limites da TI Boca do Acre e TI Apurinã, com prazo judicial a ser fixado diante da mora administrativa. ***

4. Dos impactos ao patrimônio arqueológico pela pavimentação da BR-317. Antes de expedir a Licença Prévia, o IBAMA instou a IPHAN a se manifestar a respeito dos impactos sobre o patrimônio histórico e arqueológico em decorrência da pavimentação da BR-317. Na ocasião, por meio do Ofício nº 0016/09/CNA/DEPAM/IPHAN (Id. 356678425 – fl. 44), o IPHAN manifestou-se pela aptidão do empreendimento para a obtenção da Licença Prévia.

No documento de Id. 356678402 (fl. 91), elaborado pela SEINF/AM para se manifestar quanto às irregularidades apontadas pelo MPF, a SEINF/AM afirmou que, no licenciamento arqueológico, identificou-se 10 sítios arqueológicos (geoglifos e Jarinal Apurinã), 01 sítio arqueológico histórico (Seringal Apurinã) e 12 patrimônios culturais recentes (sepultamentos indígenas), localizados próximos à BR-317, o que demandaria a definição de medidas de proteção, como placas de identificação e sinalização, para a proteção do patrimônio arqueológico.

No curso do empreendimento, o IPHAN apresentou manifestação técnica por meio do Ofício nº 189/2010 - CNA/DEPAM/IPHAN (Id. 356678425 – fl. 59), encaminhado à SEMA/AM, no qual destacou: i) a necessidade de continuidade dos estudos de arqueologia preventiva, com a elaboração e implantação de Plano de Gestão Emergencial para os sítios arqueológicos situados até 400 metros da pista da BR-317 e os demais sítios identificados na área de influência direta e adjacente; ii) a necessidade de verificação arqueológica na faixa de 5 km de cada lado da rodovia, por meio de sobrevoos e/ou imagens de satélite, para identificação prováveis estruturas de terras; iii) a suspensão das obras nos locais de ocorrência de sítios arqueológicos do tipo geoglifos e cemitérios indígenas, até manifestação da FUNAI e das lideranças das comunidades indígenas envolvidas; iv) a exigência de registro dos sítios arqueológicos junto ao Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos do IPHAN, bem como sua proteção, sinalização e cercamento; v) a elaboração de estudos visando a possível alteração do traçado da rodovia, de modo que se mantenha distância mínima de 50 metros laterais em relação aos sítios arqueológicos identificados; vi) a execução de projeto etnoarqueológico junto às comunidades indígenas Apurinã e Boca do Acre, sob acompanhamento do IPHAN e da FUNAI; vii) a implementação de programa de educação patrimonial e registro de bens culturais imateriais; viii) a realização de curadoria, análise e interpretação do material coletado, com envio de relatório técnico final contendo plano de manejo para os sítios, avaliação de impactos não diagnosticados e propostas de medidas mitigadoras; e ix) por fim, ratificou a validade da Licença de Instalação, condicionada ao monitoramento arqueológico e à execução das prospecções complementares, reiterando a suspensão das obras nas áreas de geoglifos e cemitérios indígenas, conforme detalhado.

O IPHAN apresentou manifestação técnica (Id. 356678425 – fl. 62), por meio do Ofício nº 216/10 - CNA/DEPAM/IPHAN, informando a aprovação do Relatório Final de Prospecção Arqueológica relativo à implantação da BR-317 e determinando a adoção de diversas medidas preventivas, dentre as quais se destacam: verificação arqueológica da Área de Influência Direta (AID), mediante sobrevoo ou análise de imagens de satélite para identificar estruturas de terra; instalação de placas informativas nos sítios arqueológicos identificados ao longo da rodovia; elaboração de plano de manejo com vistas à visitação pública dos sítios; implementação de plano de gestão emergencial para os sítios arqueológicos situados até 400 metros da pista; delimitação das estruturas visíveis em superfície e prospecção sistemática do entorno dos geoglifos; prospecção de novos trechos da estrada quando houver necessidade de desvio para preservação de geoglifos e cemitérios; realização de análises paleobotânicas e radiocarbônicas; e sinalização e cercamento de cemitérios identificados, e, caso o desvio não seja viável, elaboração de plano de realocação dos sepultamentos em conjunto com a comunidade, com base em procedimentos da arqueologia e estudos de sedimentos.

Foi juntado aos autos o Relatório Final das atividades de campo de Prospecção Arqueológica (Id. 356678396 - fl. 29), relativo à implementação da BR-317, no qual se relata um aprofundado estudo a respeito do patrimônio arqueológico na área de impacto das obras, tendo o relatório apontado pela identificação de 8 sítios arqueológicos caracterizados como geoglifos e 10 cemitérios Apurinã, relacionados ao Século

XX. O MPF requereu a juntada da Informação Técnica nº 126/2012 do IPHAN (Id. 356676978 - fl. 90), a qual informa impactos arqueológicos significativos ao longo da BR-317, relatando: que houve impacto no geoglifo 7, em razão de extração de sedimentos; que o geoglifo 3 foi diretamente afetado pelo traçado da estrada, resultando na perda irreversível de seu valor informativo; que houve a recomendação do IPHAN pela manutenção do traçado, com resgate arqueológico no geoglifo 3, para evitar mais perdas; que o IPHAN também recomendou o resgate arqueológico do geoglifo 2, situado a cerca de 30 metros da estrada; e que os resgates e manejo dos sítios arqueológicos devem integrar projetos específicos, submetidos à aprovação do IPHAN no Amazonas e em Brasília, conforme medidas solicitadas pelo Centro Nacional de Arqueologia (CNA).

Com amparo nessas manifestações técnicas, constata-se que o IPHAN emitiu comunicações a fim de que medidas fossem tomadas quanto à proteção ao patrimônio arqueológico, diante da existência de obras em áreas de geoglifos e de cemitérios indígenas. Nas comunicações, o IPHAN apontou, inclusive, para a implementação de um Plano de Gestão Emergencial em relação aos sítios próximos à pista, o que demonstra que, no curso das obras, o componente arqueológico não foi devidamente abordado para a mitigação de danos.

O Poder Público não pode se eximir do dever de proteção ao patrimônio cultural brasileiro, sob pena de violação ao art. 216 do texto constitucional, o que preceitua que “constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico” (inciso I do aludido dispositivo).

As provas nos autos indicam a existência de sítios arqueológicos e cemitérios indígenas na área de influência da BR-317, conforme documentos técnicos do IPHAN e manifestações do MPF. Um dos sítios chegou a ser gravemente danificado, conforme apurado in loco. Considerando a informação de que o processo de licenciamento retornou à esfera federal, subsiste a responsabilidade do DNIT pela preservação do patrimônio arqueológico, diante da eventual existência de cemitérios indígenas e sítios arqueológicos nos trechos já pavimentados, bem como nos trechos a serem pavimentados.

Assim, o DNIT deverá cumprir todas as exigências do IPHAN relativas à proteção do patrimônio arqueológico impactado pela obra, em atenção ao dever constitucional de proteção ao patrimônio arqueológico. ***

5. Do pedido de expedição de licença prévia, de instalação e de operação apenas após a promulgação da lei complementar a que alude o art. 231, § 6º, da CF/88. O MPF argumenta que o art. 231, § 6º, da CF impede qualquer forma de ocupação, domínio e posse em terras indígenas, ressalvado o relevante interesse público da União, definido em lei complementar. O órgão ministerial sustenta que a União concedeu autorização ao DNIT para a pavimentação da rodovia que interceptas duas indígenas sem a prévia autorização por lei complementar a que alude o dispositivo constitucional supramencionado.

No entanto, o pedido de condicionar a emissão de licenças ambientais à promulgação da lei complementar prevista no art. 231, § 6º, da CF/88 deve ser rejeitado. Isso porque a função de legislar compete tipicamente ao Poder Legislativo, não incumbindo ao Judiciário condicionar o exercício da atividade administrativa à promulgação de lei complementar, o que deve seguir ditames constitucionais atinentes ao processo legislativo.

Embora o texto constitucional exija a edição de lei complementar para disciplinar o aproveitamento de recursos em terras indígenas por relevante interesse público da União, não cabe ao Judiciário impedir o exercício de competência administrativa antes da edição da norma, mas sim avaliar a legalidade dos atos administrativos editados no caso concreto. ***

6. Do dispositivo. Por todo o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na inicial, para: i. Declarar a NULIDADE da Licença Prévia nº 325/2009, expedida pelo IBAMA; do Acordo de Cooperação Técnica nº 02001.008413/2009-02, firmado entre IBAMA e IPAAM; e da Licença de Instalação nº 138/2009, expedida pelo IPAAM; ii. Determinar ao IBAMA que somente emita nova Licença Prévia para a pavimentação da BR-317 após a complementação do EIA-RIMA, observando integralmente os componentes indígena e arqueológico; iii.

Condenar a FUNAI a concluir, no prazo máximo de 06 (seis) meses, a demarcação das terras indígenas indicadas na inicial; e a promover, no mesmo prazo, a revisão dos limites da TI Boca do Acre e TI Apurinã; iv. Condenar o DNIT a prestar apoio operacional à FUNAI na execução das atividades de identificação, delimitação e revisão das Terras Indígenas mencionadas na inicial; e a cumprir integralmente as exigências do IPHAN relativas à proteção dos sítios arqueológicos e dos cemitérios indígenas nos trechos já pavimentados e nos que vierem a ser pavimentados; v.

Rejeitar os demais pedidos, por perda superveniente do objeto, diante da informação de que o licenciamento tramita atualmente em âmbito federal. Sem custas judiciais. Sem condenação em honorários (art. 18 da Lei n. 7.347/1985, aplicável por simetria - AgInt no REsp 1.531.578). Interposta apelação, intime-se a parte apelada para contrarrazões e, após, remetam-se os autos ao TRF1. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com as cautelas de estilo.

Publique-se.

Registre-se. Intimem-se. Manaus/AM, data da assinatura digital. MARA ELISA ANDRADE Juíza Federal Titular [1] Dutra, D., et al. 2022. Fire Dynamics in an Emerging Deforestation Frontier in Southwestern Amazonia, Brazil. Fire, 6(1). Em https://doi.org/10.3390/fire6010002 https://agencia.fapesp.br/fronteira-emergente-de-desmatamento-no-sudoeste-do-amazonas-registra-aumento-de-incendios/40757. https://prp.unicamp.br/inscricao-congresso/resumos/2023P21505A38422O5596.pdf. [2] Neste sentido é o artigo publicado por Natasha Salinas e Bianca Borges Medeiros Pavão, na coluna JOTA, em 03/11/2016, no seguinte link: https://www.jota.info/artigos/o-desastre-de-mariana-e-fragmentacao-licenciamento-ambiental acesso em 05/05/2025).