PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Vilhena-RO Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Vilhena-RO
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1005408-03.2023.4.01.4100 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: SILAS MORAES DOS SANTOS REPRESENTANTES POLO ATIVO: MARIO CESAR TORRES MENDES - RO2305 e EDUARDO LOBIANCO DOS SANTOS - RO11773 POLO PASSIVO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA e outros
SENTENÇA
Trata-se de ação ajuizada por SILAS MORAES DOS SANTOS em face do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA e da UNIÃO FEDERAL, objetivando, em síntese, providências relacionadas à regularização fundiária do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão, em Chupinguaia/RO, e o reconhecimento/restabelecimento da posse que afirma ter exercido sobre o Lote 47, Linha MC-01. Alega o autor que o INCRA teria paralisado a execução e fiscalização da política de reforma agrária no assentamento, circunstância que teria contribuído para conflitos e ameaças e ocasionado a perda da posse do lote.
Afirma que a área estaria relacionada ao Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00, cujo acesso não conseguiu obter. A demanda foi inicialmente distribuída em Porto Velho/RO. Após declínios sucessivos de competência, os autos foram remetidos à Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Vilhena/RO, por ser o foro da situação do imóvel, nos termos do art. 47 do CPC. Foi deferida a gratuidade da justiça.
A União arguiu sua ilegitimidade passiva, ao fundamento de que a execução da política de reforma agrária compete ao INCRA, e defendeu, no mérito, a improcedência dos pedidos. O INCRA contestou a alegada omissão administrativa. Informou que não há registro do autor no SIPRA nem foram encontrados registros administrativos em seu favor. Acrescentou que o Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00 não foi localizado no SEI e que a situação administrativa do Lote 47 é tratada no Processo nº 54000.129202/2022-85.
No curso da instrução, apurou-se que o mesmo lote havia sido objeto do processo nº 0001259-50.2015.4.01.4103, no qual foi proferida sentença, transitada em julgado em 02/07/2021, determinando a imissão do INCRA na posse para assentamento de Elizete Pereira, com retirada de Vicente Garcia da Rocha. Intimadas as partes a especificarem provas, o autor requereu provas pericial, oral e documental. O Juízo considerou suficiente a prova documental, indeferindo as provas pericial e oral, e determinou ao INCRA a apresentação de informações e documentos destinados à reconstrução do histórico fundiário e ocupacional do imóvel.
Após sucessivos pedidos de dilação, determinou-se ao INCRA o cumprimento das diligências em prazo improrrogável, sob multa diária de R$ 500,00. Posteriormente, diante da informação de que o Processo nº 54308.000.036/94-00 não fora localizado, foi determinada a complementação da instrução mediante apresentação de informações e documentos referentes ao Processo nº 54000.129202/2022-85, preservado o ônus do autor de provar os fatos constitutivos de seu direito, na forma do art. 373, I, do CPC.
Ao final, o INCRA apresentou a Nota Informativa nº 7397, segundo a qual o Processo nº 54000.129202/2022-85 trata de pedido de regularização do Lote 47 formulado por Vicente Garcia da Rocha e Matilde Aparecido de SÁ Dantas Rocha. A vistoria realizada em 18/10/2021 registrou que o casal ocupava e explorava o imóvel havia aproximadamente nove anos. Contudo, constatou-se que ambos já haviam sido beneficiados anteriormente no PA Adriana, razão pela qual o pedido de regularização foi indeferido em 2022.
Vicente e Matilde informaram administrativamente que teriam adquirido os direitos possessórios do Lote 47 de Maria Sueli Gomes Fernandes, apontada como antiga ocupante. Após a justificativa apresentada contra o indeferimento, não houve nova tramitação, permanecendo pendente a situação administrativa do lote. A Nota Informativa reiterou, ainda, que não foi localizado no SEI registro do Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00.
É o relatório.
II - Fundamentação A controvérsia deve ser examinada, inicialmente, sob a perspectiva da legitimidade passiva da União e, quanto ao INCRA, a partir da efetiva demonstração dos fatos constitutivos do direito afirmado pelo autor, especialmente da existência de vínculo possessório ou administrativo de Silas Moraes dos Santos com o Lote 47, Linha MC-01, do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão, da alegada omissão administrativa e da relação causal entre a atuação estatal e a perda da posse narrada na petição inicial.
A União suscita sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que as providências postuladas dizem respeito à execução da política de reforma agrária e à administração, fiscalização e regularização de projeto de assentamento, atribuições legalmente conferidas ao INCRA, autarquia dotada de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira. Suscita, ainda, ausência de interesse processual quanto às pretensões que lhe foram dirigidas e, subsidiariamente, requer a improcedência dos pedidos.
A preliminar de ilegitimidade passiva merece acolhimento. Embora a política de reforma agrária encontre fundamento constitucional nos arts. 184 e seguintes da Constituição Federal e constitua política pública de responsabilidade estatal, essa circunstância não conduz à conclusão de que a União deva necessariamente integrar toda relação processual em que se discutam atos concretos de implantação, administração, fiscalização ou regularização de projetos de assentamento executados pelo INCRA.
A legitimidade deve ser aferida à luz da relação jurídica material afirmada e das providências efetivamente postuladas. No caso, o autor atribui ao INCRA a paralisação da execução da política de reforma agrária no Projeto de Assentamento ZÉ Bentão e sustenta que, em razão da ausência de coordenação, supervisão e fiscalização da autarquia, teria perdido a posse que exercia sobre o Lote
47. A inicial pretende, entre outras providências, que seja retomada a fiscalização e o controle do assentamento, que o autor seja colocado na posse do referido lote, que sejam adotadas medidas permanentes de fiscalização, diagnosticados conflitos fundiários e retomados procedimentos administrativos relacionados ao assentamento. As providências materiais e administrativas que constituem o núcleo da causa de pedir estão, portanto, diretamente relacionadas à atuação institucional do INCRA.
A documentação produzida durante o processo confirma essa realidade, pois as informações sobre supervisão ocupacional, cadastro dos ocupantes, regularização fundiária, vistorias, créditos e georreferenciamento foram prestadas pela própria autarquia. A personalidade jurídica própria do INCRA confere-lhe aptidão para titularizar direitos e obrigações e para responder judicialmente pelos atos praticados no exercício de suas atribuições.
A mera circunstância de a autarquia integrar a Administração Pública Federal indireta e encontrar-se submetida à supervisão ministerial não transfere automaticamente à União a responsabilidade processual pelos atos concretos cuja prática ou omissão é atribuída ao INCRA. Além disso, não foi individualizada conduta concreta da União que constitua causa autônoma dos fatos narrados. Os subsídios apresentados pela própria Administração Federal igualmente identificam as providências discutidas como inseridas nas competências executivas da autarquia agrária.
Acolho, assim, a preliminar de ilegitimidade passiva da União. Em consequência, fica prejudicado o exame da alegação autônoma de ausência de interesse processual formulada pelo ente federal, bem como das teses de mérito deduzidas exclusivamente em sua defesa. Quanto ao INCRA, a pretensão deve ser examinada à luz do conteúdo concreto dos pedidos formulados pelo autor. A Constituição Federal confere especial proteção à função social da propriedade e disciplina, nos arts. 184 e seguintes, a política de reforma agrária.
A execução dessa política pública está submetida à Constituição e à legislação pertinente e, como toda atividade administrativa, sujeita-se ao controle jurisdicional de legalidade. Não se acolhe, portanto, a concepção de que a invocação de discricionariedade administrativa, separação dos Poderes ou reserva do possível seja suficiente, por si só, para excluir do controle judicial eventual omissão administrativa contrária ao ordenamento jurídico.
O controle jurisdicional, contudo, não elimina os requisitos legais e administrativos necessários à aquisição de determinada posição jurídica no âmbito da política de reforma agrária, tampouco dispensa aquele que afirma direito individual de demonstrar os fatos constitutivos de sua pretensão. Essa distinção é determinante para o julgamento. A demanda não tem por objeto apenas a aferição abstrata da regularidade da política de reforma agrária desenvolvida no PA ZÉ Bentão.
O autor pretende extrair da alegada omissão administrativa consequências jurídicas concretas em seu favor, especialmente o reconhecimento de situação possessória que sustenta ter mantido sobre o Lote 47 e a adoção de providências destinadas a colocá-lo novamente na posse do imóvel. A própria inicial identifica como um de seus objetivos garantir ao autor o exercício da posse que afirma ter sido subtraída em decorrência da omissão dos requeridos.
Nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil, compete ao autor demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado. Para acolhimento da pretensão individual, portanto, seria necessário demonstrar, em primeiro lugar, que Silas Moraes dos Santos efetivamente manteve vínculo possessório ou jurídico-administrativo com o Lote 47 e, em seguida, que essa situação foi atingida por omissão juridicamente relevante imputável ao INCRA, estabelecendo-se relação causal entre a conduta administrativa e a perda da posse narrada.
O conjunto probatório produzido não satisfaz esse encargo. O autor afirmou que exercia posse sobre o Lote 47, Linha MC-01, do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão, onde teria realizado benfeitorias com sua família. Sustentou, desde a inicial, que sua situação estaria relacionada ao Processo Administrativo INCRA nº 54308.000.036/94-00, cuja cópia integral afirmou não conseguir obter. Precisamente em razão dessa alegação, foram determinadas sucessivas diligências destinadas a esclarecer a situação administrativa e ocupacional do imóvel.
A instrução foi ampliada para que o INCRA apresentasse informações sobre o lote, sobre as pessoas que nele figuraram como ocupantes ou interessadas e sobre os procedimentos administrativos relacionados à área. Os elementos obtidos, entretanto, não confirmaram a premissa central da pretensão autoral. Segundo as informações da Superintendência Regional do INCRA em Rondônia, não existem registros em processos administrativos da autarquia em favor de Silas Moraes dos Santos.
Também foi informado que o autor não consta da base do SIPRA. A inexistência de cadastro administrativo em nome do autor não representa, isoladamente, prova absoluta de que jamais tenha exercido posse material sobre o imóvel, pois posse e cadastramento administrativo são situações distintas. O dado assume relevância, contudo, quando examinado em conjunto com a ausência de outros elementos probatórios capazes de estabelecer a origem, o período, a natureza e a extensão da posse alegada e, sobretudo, com o histórico administrativo e judicial do próprio Lote 47, que registra sucessivas referências a outras pessoas sem estabelecer conexão documental segura com Silas.
O INCRA informou que o Lote 47 existe e que sua situação administrativa é objeto do Processo nº 54000.129202/2022-85. A documentação posteriormente apresentada esclareceu que esse procedimento está relacionado ao pedido de regularização formulado por Vicente Garcia da Rocha e Matilde Aparecido de SÁ Dantas Rocha. Conforme a Nota Informativa nº 7397, a ocupação atribuída administrativamente a Vicente e Matilde remonta a 28/04/2013.
Foi realizada vistoria in loco em 18/10/2021, ocasião em que se registrou que o casal residia e explorava a área havia aproximadamente nove anos, além da existência de benfeitorias realizadas com recursos próprios. A mesma documentação revelou que o pedido de regularização formulado por Vicente e Matilde encontrou impedimento porque ambos haviam sido anteriormente beneficiados e titulados no Lote 12 do PA Adriana, em Corumbiara/RO.
O Despacho nº 14797918, de 17/11/2022, concluiu pelo indeferimento da regularização, seguindo-se a Notificação nº 17349/2022. Esse fato, todavia, não conduz ao reconhecimento do direito de Silas. Eventual impossibilidade de regularização da ocupação de Vicente e Matilde não produz, por exclusão, direito de terceiro ao mesmo imóvel. O reconhecimento da pretensão do autor exige prova positiva de sua própria situação jurídica ou possessória, não sendo suficiente demonstrar eventual irregularidade, impedimento ou precariedade da situação jurídica de outro ocupante.
A documentação administrativa acrescentou, ainda, elemento relevante para a reconstrução do histórico ocupacional. Vicente e Matilde declararam ter adquirido direitos possessórios de Maria Sueli Gomes Fernandes, indicada como antiga ocupante do Lote
47. Também nesse segmento da cadeia ocupacional não foi apresentado elemento que estabeleça relação entre Maria Sueli Gomes Fernandes e Silas Moraes dos Santos. O histórico do imóvel revela, ademais, a existência de demanda judicial anterior. Conforme registrado durante a instrução, o Lote 47 foi objeto do processo nº 0001259-50.2015.4.01.4103, no qual houve sentença transitada em julgado em 02/07/2021, determinando a imissão na posse em favor do INCRA para fins de assentamento de Elizete Pereira e a saída de Vicente Garcia da Rocha.
No respectivo cumprimento de sentença, Elizete Pereira informou ter ocorrido o cumprimento da decisão e estar reintegrada na posse do imóvel. Esse pronunciamento anterior não é utilizado nesta sentença como coisa julgada oponível a Silas Moraes dos Santos, nem se lhe atribui eficácia subjetiva contra pessoa que, pelos elementos fornecidos nestes autos, não foi indicada como parte daquela relação processual.
Sua consideração limita-se ao valor documental que possui para a reconstrução do histórico ocupacional do Lote 47 e para demonstrar que o imóvel foi objeto de sucessivas situações possessórias e administrativas envolvendo terceiros. Também não compete, nesta ação, decidir se Elizete Pereira, Vicente Garcia da Rocha, Matilde Aparecido de SÁ Dantas Rocha ou Maria Sueli Gomes Fernandes possuem atualmente direito à posse, à permanência ou à regularização do lote.
A situação jurídica dessas pessoas somente é considerada na medida necessária à compreensão do histórico do imóvel. O dado relevante para a presente causa é que, apesar da extensa instrução documental, não foi demonstrado em que momento e mediante qual relação Silas teria integrado essa cadeia ocupacional. A pretensão individual relacionada ao reconhecimento e à recomposição da situação possessória alegada pelo autor pressupõe demonstração suficiente de que ele efetivamente detinha a posse cuja recuperação pretende.
Não é juridicamente possível determinar que o INCRA coloque determinada pessoa em lote integrante de projeto de assentamento apenas com fundamento em afirmação de ocupação pretérita, sobretudo quando os registros administrativos e judiciais disponíveis apresentam histórico envolvendo terceiros e não identificam o autor como beneficiário, ocupante cadastrado ou titular de procedimento de regularização.
A controvérsia em torno dos processos administrativos mencionados durante a tramitação igualmente não supre essa deficiência probatória. O autor atribuiu especial relevância ao Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00, sustentando que nele estariam registrados fatos relacionados à posse que afirma ter exercido. O INCRA, depois das diligências determinadas pelo Juízo, informou não ter localizado registro desse processo no sistema SEI.
A informação deve ser compreendida em seus exatos limites. A não localização no SEI não autoriza afirmar que o procedimento jamais tenha existido em suporte físico ou em sistema administrativo anterior. Por essa razão, não se extrai dos autos declaração de inexistência histórica ou material do Processo nº 54308.000.036/94-00. A recíproca, contudo, também é verdadeira. A circunstância de o autor afirmar a existência do procedimento não autoriza presumir seu conteúdo, nem que ele diga respeito efetivamente ao Lote 47 e, menos ainda, que documente posse ou direito de Silas sobre o imóvel.
A instrução foi prolongada justamente para esclarecer essa circunstância e, ao final, não foi produzido documento que estabeleça essa correlação. Posteriormente, o autor passou a mencionar o Processo Administrativo nº 54000.002347/2019-34, com fundamento no documento Id. 2129502675, requerendo a apresentação de processo administrativo e de outros documentos referentes ao assentamento do Lote
47. A manifestação, contudo, não esclareceu a relação entre essa numeração e o Processo nº 54308.000.036/94-00 anteriormente indicado como fundamento documental de sua alegada posse. Por outro lado, o Processo Administrativo nº 54000.129202/2022-85 foi concretamente identificado pela Administração e está relacionado ao pedido de regularização formulado por Vicente e Matilde. A Nota Informativa nº 7397 descreveu atos praticados nesse procedimento e esclareceu sua vinculação ao histórico atual do lote.
HÁ inconsistência redacional em manifestação do INCRA na qual se sugeriu, ao final, a impossibilidade de apresentação do Processo nº 54000.129202/2022-85 por não localização, embora a própria Nota Informativa o identifique, descreva atos nele praticados e informe sua vinculação ao expediente utilizado para resposta ao Juízo. A leitura integral dos esclarecimentos permite concluir que a informação de não localização se refere, em verdade, ao Processo nº 54308.000.036/94-00.
A inconsistência é registrada para evitar que dela se extraia conclusão indevida, mas não altera o dado fundamental: nenhum dos elementos apresentados relacionou documentalmente Silas Moraes dos Santos à posse ou à condição de beneficiário do Lote
47. Também não ficou comprovada, nos termos descritos na inicial, a alegação de completa paralisação ou abandono administrativo do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão. Segundo as informações apresentadas pela Superintendência Regional, foram realizadas 199 supervisões ocupacionais no PA ZÉ Bentão em 2021 e outras 30 supervisões pontuais para fins judiciais em 2024. O assentamento também foi contemplado, juntamente com outros projetos originários da antiga Fazenda Santa Elina, por política de aplicação de créditos em 2024, com investimento total informado de R$ 7 milhões, além de possuir georreferenciamento e previsão administrativa de novo levantamento.
Em relação especificamente ao Lote 47, houve supervisão ocupacional e vistoria em 2021, embora sua situação administrativa não tenha sido definitivamente solucionada. Esses elementos não autorizam afirmar que a atuação do INCRA tenha sido plenamente eficiente, tempestiva ou suficiente em todos os momentos. O próprio curso deste processo demonstrou demora significativa da autarquia para prestar informações requisitadas pelo Juízo, circunstância que motivou sucessivas determinações e, em determinado momento, a imposição de multa cominatória.
A Nota Informativa nº 7397 atribuiu parte dessa demora à falta de pessoal e ao excesso de demandas administrativas. Não há, contudo, contradição entre reconhecer dificuldades ou deficiências administrativas e concluir que não se comprovou a paralisação integral da atuação estatal no PA ZÉ Bentão. São proposições distintas. A existência de atrasos ou limitações administrativas não equivale a abandono completo do assentamento e, principalmente, não demonstra que eventual deficiência administrativa tenha causado a perda da posse alegada pelo autor.
Esse último aspecto é igualmente relevante para a tese de responsabilidade estatal por omissão desenvolvida na inicial. Ainda que se examine a pretensão sob a perspectiva da responsabilidade por comportamento omissivo da Administração, o reconhecimento de consequência jurídica em favor do autor pressuporia demonstração de uma situação jurídica individual atingida, de uma omissão estatal juridicamente relevante e do nexo causal entre essa omissão e o resultado lesivo alegado.
No caso, não se comprovou suficientemente o pressuposto antecedente, consistente na posse do próprio autor sobre o Lote
47. Tampouco se demonstrou que eventual perda dessa posse tenha resultado especificamente de omissão do INCRA. A existência de conflitos fundiários ou violência em determinado projeto de assentamento não permite presumir que todo conflito possessório nele ocorrido decorra causalmente da atuação ou inação da autarquia. As informações administrativas registram, ainda, que o INCRA afirmou não ter sido oficialmente notificado dos episódios de violência genericamente mencionados, embora tenha reconhecido a existência de conflitos envolvendo lotes pontuais.
Não há, portanto, suporte probatório suficiente para estabelecer a sequência causal sustentada na inicial: posse anterior de Silas sobre o Lote 47, omissão administrativa específica do INCRA, ocorrência de ameaças em consequência dessa omissão e perda da posse como resultado juridicamente imputável à autarquia. A conclusão não decorre da impossibilidade abstrata de responsabilização do Estado por omissão, mas da insuficiência de prova dos pressupostos fáticos necessários à incidência, no caso concreto, da disciplina invocada pelo próprio autor.
Também deve ser esclarecida a questão relativa às provas requeridas pelo autor, especialmente porque a conclusão de improcedência está relacionada à insuficiência de comprovação dos fatos constitutivos de seu direito. Em sua especificação de provas, o autor requereu perícia local, depoimento pessoal dos representantes dos requeridos, oitiva de testemunhas, apresentação do Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00 e juntada de documentos supervenientes.
A prova pericial foi requerida com a finalidade declarada de constatar a paralisação do Programa Nacional de Reforma Agrária e o alegado incremento da violência no PA ZÉ Bentão. Uma perícia realizada atualmente, contudo, não se mostra meio adequado para demonstrar a existência, origem, duração e perda de posse pretérita atribuída especificamente a Silas. A inspeção das condições atuais do assentamento tampouco permitiria reconstruir, com segurança, o vínculo possessório histórico que constitui pressuposto da pretensão individual.
Além disso, a questão relativa à atuação administrativa do INCRA foi esclarecida por documentação produzida pela própria autarquia, incluindo registros de supervisões ocupacionais, vistoria do Lote 47, procedimentos de regularização, créditos e georreferenciamento. Nesse contexto, a perícia local não se mostra necessária para a solução da questão efetivamente determinante ao julgamento. A prova testemunhal foi requerida, segundo a própria especificação apresentada pelo autor, especialmente para comprovar a paralisação do programa de reforma agrária e as consequências negativas que atribui à omissão do INCRA, inclusive o incremento da violência no local.
Embora a manifestação também faça referência genérica à comprovação dos fatos narrados na inicial, não houve indicação concreta de que as testemunhas especificadas fossem destinadas a reconstruir documentalmente a origem da alegada posse de Silas ou a explicar sua relação com as diversas pessoas identificadas no histórico administrativo do Lote
47. Mais importante, a questão determinante não consiste simplesmente em saber se o autor esteve fisicamente no imóvel em algum momento. A tutela postulada pretende produzir efeitos sobre lote integrante de projeto oficial de assentamento, cuja trajetória administrativa e judicial envolve diversas pessoas e procedimentos. A prova oral não substituiria a demonstração mínima da relação jurídica ou administrativa capaz de justificar que o Poder Judiciário determine ao INCRA a colocação do autor no imóvel.
Também não se mostra necessário o depoimento pessoal dos representantes dos réus. O depoimento pessoal constitui meio de prova voltado à obtenção de esclarecimentos e eventual confissão sobre fatos controvertidos, não sendo instrumento destinado a substituir registros administrativos ou a produzir manifestação institucional acerca das razões jurídicas e administrativas da execução de política pública.
As informações pertinentes à atuação do INCRA foram apresentadas documentalmente, inclusive mediante manifestações técnicas da unidade responsável, não havendo fato pessoal específico de representante da autarquia cuja confissão seja necessária ao julgamento. A prova documental requerida, por sua vez, foi amplamente produzida no curso da demanda. O Juízo determinou sucessivamente a apresentação de informações e documentos pelo INCRA e, diante da não localização do Processo nº 54308.000.036/94-00, ampliou a instrução para alcançar outros elementos capazes de reconstruir o histórico fundiário e ocupacional do Lote
47. A circunstância de o documento especificamente indicado pelo autor não ter sido localizado não impede o julgamento quando os demais elementos produzidos são suficientes para a formação do convencimento. Não há, portanto, incompatibilidade entre o indeferimento das provas pericial e oral e a conclusão de que o autor não se desincumbiu do ônus previsto no art. 373, I, do CPC. O julgamento não decorre da ausência de uma prova cuja produção tenha sido injustificadamente impedida, mas da ausência de demonstração dos pressupostos materiais da pretensão mesmo após extensa instrução documental, somada à desnecessidade e inadequação das demais provas para esclarecer a questão determinante.
Devem ser examinadas, ainda, as pretensões da inicial que ultrapassam a situação individual do autor. Além de pretender ser colocado na posse do Lote 47, Silas requereu que os réus assumissem a fiscalização e o controle do PA ZÉ Bentão, promovessem fiscalização continuada, realizassem diagnóstico de todos os conflitos fundiários existentes no assentamento para instauração de procedimentos de autocomposição perante a Câmara de Conciliação Agrária e retomassem procedimentos administrativos, inclusive mediante vistoria agronômica de todos os lotes do projeto.
Essas pretensões possuem alcance muito superior à esfera jurídica individual do demandante. O art. 18 do Código de Processo Civil estabelece que ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico. O autor não demonstrou possuir legitimação extraordinária para atuar em nome da coletividade dos assentados, ocupantes ou demais interessados do PA ZÉ Bentão.
A circunstância de a adequada execução da política de reforma agrária possuir inequívoca relevância social não transforma ação individual em instrumento de tutela coletiva. Providências como diagnóstico de todos os conflitos fundiários do assentamento, fiscalização continuada da totalidade da área e vistoria de todos os lotes atingem diretamente situações jurídicas de numerosas pessoas estranhas à relação processual.
Por essa razão, quanto às pretensões que objetivam tutela de interesses pertencentes indistintamente à coletividade do PA ZÉ Bentão e não constituem providências meramente instrumentais à situação individual do autor, falta a Silas legitimidade extraordinária para postulá-las em nome próprio. Quanto ao pedido individual para que o INCRA prossiga em procedimento administrativo destinado à regularização do Lote 47 em favor do autor, igualmente não há suporte para acolhimento.
Não foi demonstrada a existência de requerimento administrativo de regularização formulado por Silas e pendente de decisão. Ao contrário, o INCRA informou não possuir processo administrativo em favor do demandante e que seu nome não consta do SIPRA. Não cabe determinar o prosseguimento de procedimento individual cuja existência e vinculação ao autor não foram comprovadas. O Processo nº 54000.129202/2022-85, cuja existência foi demonstrada, refere-se a pedido formulado por terceiros.
Quanto ao Processo nº 54308.000.036/94-00, não localizado no SEI, não foi demonstrado que seu conteúdo, caso tenha existido ou ainda exista em suporte diverso, corresponda a requerimento de regularização formulado por Silas. O pedido de apresentação de documentos, por sua vez, possuía natureza essencialmente instrutória. A providência foi objeto de sucessivas decisões no curso do processo e exauriu sua função com as diligências realizadas, os esclarecimentos prestados e a produção dos elementos documentais disponíveis, não constituindo obrigação de fazer autônoma a ser acolhida no dispositivo como tutela material final.
Também não há providência remanescente quanto ao requerimento de intervenção da Pastoral da Terra de Rondônia e do Ministério Público Federal como amici curiae capaz de alterar a solução de mérito. A intervenção de amicus curiae, prevista no art. 138 do CPC, não constitui direito material da parte nem pedido condenatório a ser julgado procedente ou improcedente na sentença, tratando-se de questão relativa à condução processual e sujeita à avaliação judicial de sua necessidade e utilidade.
As teses defensivas relativas à discricionariedade administrativa, à separação dos Poderes e à reserva do possível não constituem fundamento determinante desta sentença. A execução de políticas públicas não está excluída, por sua natureza, do controle jurisdicional, especialmente quando se alegue violação concreta de dever jurídico. Por outro lado, o Poder Judiciário não pode reconhecer posição jurídica individual sem demonstração dos respectivos pressupostos nem substituir a Administração na escolha de beneficiário de lote de reforma agrária quando não demonstrado o direito subjetivo afirmado.
A improcedência das pretensões individuais decorre, primordialmente, do art. 373, I, do CPC. A relevância constitucional da reforma agrária e da função social da propriedade não dispensa a demonstração dos fatos concretos que colocariam o demandante na posição jurídica para a qual pretende tutela. Resta examinar a multa cominatória anteriormente fixada contra o INCRA. A multa foi estabelecida depois de reiteradas determinações para que a autarquia prestasse informações sobre a situação do Lote 47 e apresentasse o Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00.
Após sucessivos pedidos de dilação, foi fixado prazo de quinze dias, sob multa diária de R$ 500,00, para cumprimento da determinação. A demora administrativa efetivamente ocorreu. Durante período significativo, o INCRA limitou-se a formular pedidos de prorrogação fundamentados genericamente na necessidade de realização de diligências internas. A adoção da medida coercitiva mostrou-se, naquele momento processual, adequada à necessidade de obtenção dos elementos indispensáveis à instrução.
Posteriormente, contudo, foram comprovadas providências administrativas concretas. O Ofício nº 01295/2026/TRIAG FDIN/EFIN1/PGF/AGU, expedido em 17/06/2026, demonstra que a representação judicial encaminhou à unidade administrativa competente as determinações para complementação das informações sobre a situação administrativa e ocupacional do Lote 47 e para apresentação dos elementos relativos ao Processo nº 54000.129202/2022-85, fixando prazo interno para atendimento.
É certo que o simples encaminhamento interno não representava, por si só, cumprimento material da ordem judicial. Posteriormente, porém, a Nota Informativa nº 7397 apresentou informações substanciais acerca do histórico do imóvel, descrevendo o procedimento relacionado a Vicente e Matilde, a vistoria realizada em 2021, o impedimento administrativo à regularização, a manifestação dos interessados e a alegada aquisição de direitos possessórios de Maria Sueli Gomes Fernandes, além de reiterar a não localização do Processo nº 54308.000.036/94-00 no sistema SEI.
A própria Nota esclareceu que a demora anterior decorreu, segundo a unidade administrativa, de falta de pessoal e excesso de demandas. A obrigação de apresentação material do Processo nº 54308.000.036/94-00 não foi cumprida porque, após as diligências administrativas realizadas, a autarquia informou não ter localizado registro correspondente em seu sistema. Não se considera, portanto, que esse processo tenha sido juntado ou que sua inexistência histórica esteja comprovada.
O que ocorreu foi o atendimento substancial da finalidade instrutória da determinação mediante esclarecimento da impossibilidade de localização e apresentação de outros elementos administrativos capazes de permitir a reconstrução do histórico do imóvel e o julgamento da causa. A multa cominatória prevista no art. 537 do CPC possui natureza essencialmente coercitiva e instrumental. Destina-se a induzir o destinatário ao cumprimento da ordem judicial, não constituindo finalidade autônoma do processo nem sanção destinada simplesmente a punir comportamento pretérito.
Considerando que as providências posteriormente adotadas permitiram alcançar substancialmente a finalidade instrutória que justificou a imposição da medida, sua manutenção deixaria de desempenhar função coercitiva útil e passaria a representar consequência predominantemente punitiva pelo atraso já ocorrido. Embora a demora do INCRA não seja considerada adequada e tenha justificado a medida no momento em que imposta, as circunstâncias supervenientes autorizam sua revisão.
Por isso, afasto integralmente a multa cominatória anteriormente fixada, inclusive quanto a eventual valor que pudesse ser considerado acumulado entre o término do prazo então estabelecido e o cumprimento superveniente, não subsistindo crédito a título de astreintes decorrente daquela determinação. Em conclusão, a União não possui legitimidade passiva para responder pelas obrigações concretamente relacionadas às atribuições próprias do INCRA discutidas nesta demanda.
Quanto à autarquia, a instrução não demonstrou suficientemente que Silas Moraes dos Santos tenha exercido a situação possessória juridicamente relevante sobre o Lote 47 cuja recomposição pretende, tampouco que possua vínculo administrativo com o imóvel capaz de fundamentar sua colocação no lote ou o prosseguimento de procedimento de regularização em seu favor. O histórico documental revela sucessivas referências a terceiros, sem estabelecer conexão probatória segura entre o autor e a cadeia ocupacional identificada.
Também não foi demonstrada relação causal entre eventual deficiência administrativa e a perda da posse alegada. Quanto às pretensões de alcance geral sobre o PA ZÉ Bentão, o autor não dispõe de legitimidade extraordinária para pleitear, em nome próprio, tutela de situações jurídicas pertencentes à coletividade de assentados e ocupantes.
III - Dispositivo
Ante o exposto, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva da União Federal e extingo o processo, sem resolução do mérito, em relação a ela, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, ficando prejudicado o exame das demais preliminares e das teses de mérito por ela deduzidas. Quanto às pretensões formuladas contra o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA que objetivam, em caráter geral, fiscalização e controle continuados de todo o Projeto de Assentamento ZÉ Bentão, diagnóstico de todos os conflitos fundiários existentes no assentamento, instauração dos correspondentes procedimentos de autocomposição e realização de vistoria de todos os lotes, extingo o processo sem resolução do mérito, nos termos dos arts. 18 e 485, VI, do CPC, por ausência de legitimidade extraordinária do autor para pleitear, em nome próprio, tutela de direitos pertencentes à coletividade de assentados, ocupantes e demais interessados.
Quanto às pretensões individuais formuladas por Silas Moraes dos Santos contra o INCRA, inclusive aquelas destinadas ao reconhecimento e à recomposição da situação possessória que afirma ter exercido sobre o Lote 47, Linha MC-01, do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão, à sua colocação no referido imóvel e ao prosseguimento de procedimento de regularização fundiária em seu favor, julgo-as improcedentes, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
Consigno que o pedido de apresentação do Processo Administrativo nº 54308.000.036/94-00 e dos demais documentos administrativos relacionados ao imóvel possuía natureza instrutória e foi objeto das diligências determinadas no curso do processo, não remanescendo como pretensão material autônoma a ser apreciada. Fica expressamente consignado que esta sentença não reconhece nem afasta eventual direito possessório, dominial, administrativo ou de regularização fundiária de Elizete Pereira, Vicente Garcia da Rocha, Matilde Aparecido de SÁ Dantas Rocha, Maria Sueli Gomes Fernandes ou de qualquer outro terceiro sobre o Lote 47, Linha MC-01, do Projeto de Assentamento ZÉ Bentão.
A referência a essas pessoas e à ação judicial anteriormente relacionada ao imóvel destina-se exclusivamente à reconstrução do histórico fundiário e ocupacional necessário ao julgamento da pretensão deduzida por Silas Moraes dos Santos, não se estendendo a ele eventual coisa julgada formada em processo do qual não tenha participado. Afasto integralmente a multa cominatória anteriormente fixada contra o INCRA, inclusive quanto a eventual montante acumulado até o cumprimento superveniente, declarando inexigíveis as astreintes decorrentes daquela determinação, pelas razões expostas na fundamentação.
Em razão da sucumbência, condeno o autor ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo globalmente em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil, a serem rateados em partes iguais entre a União e o INCRA, vedada a duplicação da verba pelo fato de terem sido adotados fundamentos distintos para a solução da demanda em relação a cada réu.
Considerando a gratuidade da justiça anteriormente deferida ao autor, fica suspensa a exigibilidade das obrigações decorrentes de sua sucumbência, na forma do art. 98, § 3º, do Código de Processo Civil. Após o trânsito em julgado e inexistindo providências pendentes, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe.
Publique-se.
Registre-se. Intimem-se. Vilhena/RO, data e assinatura eletrônicas. JUIZ FEDERAL
