Seção Judiciária do Estado de Mato Grosso 2ª Vara Federal Cível da SJMT TIPO A PROCESSO: 1007476-97.2025.4.01.3600 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7)
AUTOR:
C. P.
C. REU: A. N. D. S. S. -. A.
SENTENÇA
1.
RELATÓRIO
Trata-se de ação ordinária com pedido de tutela de urgência ajuizada por CLÁUDIO POLETTO CASAROTTO em face da AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS, cujo objetivo é a declaração de nulidade da decisão administrativa que determinou a indisponibilidade de seus bens, bem como a condenação da ré ao pagamento de indenização por danos morais. Narrou o autor que foi membro do Conselho de Administração da Unimed Cuiabá entre 01.04.2019 e 05.03.2023.
Afirmou que a ANS instaurou regime de direção fiscal na cooperativa por meio da Resolução Operacional nº 2.838, publicada no Diário Oficial da União em 01.09.2023 e determinou a indisponibilidade de seus bens sem prévia apuração de responsabilidade. Alegou que a medida foi mantida com a publicação de nova resolução (RO nº 2.934, de 01.09.2024), a qual instaurou um segundo regime de direção fiscal, mesmo após seu desligamento da função administrativa.
Aduziu que a decisão administrativa da ANS era desprovida de fundamentação individualizada e afrontava os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da proporcionalidade e da legalidade, além de usurpar a competência do Poder Judiciário para a imposição de medidas constritivas de natureza patrimonial. Sustentou, ainda, que não possuía qualquer relação de causalidade com a situação econômico-financeira da cooperativa e que os autos administrativos careciam de transparência, uma vez que não havia acesso pleno à documentação nem aos fundamentos da decisão de indisponibilidade.
Referiu que a Comissão Disciplinar Cooperativista da Unimed Cuiabá arquivou a representação instaurada contra si (Proc. Adm. n.º 002/2023), por ausência de provas de conduta irregular e que o Ministério Público Federal não o incluiu entre os denunciados no processo judicial n. 1028480-64.2023.4.01.3600, que trata dos fatos relacionados à Unimed Cuiabá. Pontuou que a manutenção da indisponibilidade, por tempo indeterminado, sem apuração de responsabilidade, configurava penalidade perpétua e causava sérios danos pessoais e patrimoniais, o que comprometia sua subsistência.
Pediu a procedência da ação “[...] com o reconhecimento de ilegalidade da decisão de indisponibilidade com os consequentes efeitos advindos do reconhecimento de nulidade/anulação da decisão da ANS, determinando o levantamento integral das restrições de direitos;
7. Ao final, que seja julgada procedente a ação, para condenação da ANS em reparar o dano moral sofrido pelo requerente em um valor a ser arbitrado por este juízo”. Requereu a gratuidade da justiça. Em despacho inicial, foi determinada a intimação da parte autora para apresentar a declaração de hipossuficiência. Em resposta, a parte autora promoveu a juntada da declaração de hipossuficiência. O juízo indeferiu, por ora, o pedido de gratuidade da justiça, sob o fundamento de que a simples declaração não comprova a insuficiência de recursos, considerando a qualificação profissional do autor e os valores bloqueados em sua conta bancária.
Foi então determinada nova intimação da parte autora para, no prazo de 15 (quinze) dias, comprovar documentalmente a alegada hipossuficiência ou promover o recolhimento das custas iniciais, sob pena de cancelamento da distribuição, nos termos do art. 290 do CPC. Em manifestação, o autor apresentou complementação documental e esclarecimentos, afirmando que era aposentado, com renda mensal líquida de R$ 5.955,48, conforme declaração de imposto de renda juntada aos autos.
Argumentou que os valores bloqueados representavam economias pessoais acumuladas ao longo da vida laboral, que não estão disponíveis para custear despesas correntes. Informou, ainda, ser idoso (77 anos) e portador de diversas comorbidades crônicas, sendo dependente de medicamentos de uso contínuo que consomem parcela significativa de sua renda mensal. Reiterou o pedido de gratuidade da justiça, alegando grave comprometimento da subsistência pessoal e familiar.
O pedido de antecipação de tutela foi indeferido e o de gratuidade da justiça, deferido. O autor opôs embargos de declaração. Devidamente citada, a ré apresentou contestação, na qual explicou que por força do art. 24-A da Lei nº 9.656, de 1998, todos os administradores da operadora Unimed Cuiabá que estiveram no exercício da função nos 12 meses anteriores à decretação do regime ficaram com seus bens indisponíveis e não era possível aliená-los ou onerá-los até a apuração e liquidação final de suas responsabilidades.
Explicou que a medida não significava perda dos bens, nem mesmo privação deles, apenas restringia o atributo de dispor e impossibilitava o proprietário de aliená-los, mas podia usufruí-los. Aduziu que quanto à duração da medida, a própria Lei nº 9.656, de 1998, ratificava que a constrição devia perdurar até a apuração final da responsabilidade dos administradores, o que ainda não ocorreu. Afirmou que “[...] Importante ressaltar que esta ANS é contrária ao levantamento da indisponibilidade de bens de
C. P.
C. tendo em vista que este exerceu a administração da Unimed Cuiabá Cooperativa de Trabalho Médico e a manutenção da medida cautelar até a devida apuração e liquidação final de suas responsabilidades pretende eliminar o risco do eventual esvaziamento de seu patrimônio, em prejuízo dos credores da operadora em direção fiscal, caso esta venha a ser liquidada extrajudicialmente, ou dos credores da liquidanda.
Portanto, qualquer decisão no sentido do levantamento da medida constritiva fere flagrantemente o que dispõe a Lei nº 9.656, de 1998”. Explicou a legislação pertinente e pediu a improcedência. O autor manifestou-se em réplica. Em decisão, saneou-se o feito e acolheu-se os embargos de declaração, para determinar à ré que juntasse aos autos cópia integral dos autos administrativos nº 33910.030077/2023-03 e nº 33910.035155/2023-58, bem como de eventuais outros procedimentos administrativos relacionados à decretação de indisponibilidade de bens e ao regime de direção fiscal instaurado na Unimed Cuiabá.
A ré cumpriu a determinação com a informação do link de acesso externo dos procedimentos administrativos. O autor foi intimado para vista. É o sucinto relatório.
Decido.
2. FUNDAMENTAÇÃO Presentes os pressupostos processuais e as condições da ação. Não há preliminares a serem dirimidas. Não sendo necessária a produção de outras provas, é cabível o julgamento antecipado do mérito, na forma do artigo 355, I, do Código de Processo Civil. A parte autora sustenta a ilegalidade da indisponibilidade de seus bens, sob o argumento de que a medida administrativa viola o princípio do juiz natural e a separação dos poderes, por impor restrição patrimonial sem intervenção do Poder Judiciário.
Em contraposição, a parte ré defende que a medida decorre diretamente da lei (art. 24-A da Lei nº 9.656/1998), sendo consequência automática da instauração do regime de direção fiscal e, por isso, não configura violação à ordem constitucional. Alega ausência de transparência no processo administrativo, com dificuldade de acesso aos autos, ausência de intimação e prejuízo ao contraditório e à ampla defesa.
A ré, por sua vez, afirma que, em razão da natureza cautelar da indisponibilidade, o contraditório e a ampla defesa são exercidos em momento posterior, sob pena de comprometer a eficácia da medida. No que se refere à fundamentação da decisão, sustenta que houve ausência de motivação específica e individualizada, tendo a indisponibilidade sido aplicada de forma genérica com base apenas no cargo e período de gestão.
Em sentido oposto, a ré afirma que não há necessidade de fundamentação individualizada, pois a medida possui caráter objetivo e decorre automaticamente da previsão legal aplicável a todos os administradores no período indicado. Aponta, também, desproporcionalidade da medida, ausência de individualização dos bens bloqueados e incerteza quanto aos valores constritos. A parte ré sustenta que a indisponibilidade é medida cautelar necessária para evitar a dilapidação patrimonial e garantir eventual ressarcimento de prejuízos e não implica perda da propriedade, mas apenas restrição ao direito de disposição.
Quanto à duração da medida, indica ausência de prazo determinado e risco de perpetuidade. A ré contrapõe que a indisponibilidade deve perdurar até a apuração final das responsabilidades dos administradores, independentemente do tempo de duração do regime de direção fiscal, conforme previsão legal e normativa. No tocante ao pedido de indenização por danos morais, fundamenta sua pretensão na alegada ilegalidade da medida constritiva.
A ré, por sua vez, sustenta a inexistência de ato ilícito, afirmando que atuou no estrito cumprimento do dever legal, além da ausência de dano e nexo causal. Dessa forma, verifica-se que há divergência entre as partes quanto à interpretação e aplicação das normas legais e constitucionais, especialmente no que se refere à natureza automática da medida, à necessidade de fundamentação individualizada e à exigência de intervenção judicial para restrições patrimoniais. 2.1 Do regime de direção fiscal e da indisponibilidade de bens no âmbito da saúde suplementar A saúde suplementar, por sua relevância social e impacto direto na prestação de serviços essenciais à coletividade, submete-se a regime jurídico fortemente regulado pelo Estado, nos termos do art. 197 da Constituição Federal.
Nesse contexto, a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), autarquia sob regime especial, exerce função regulatória e fiscalizatória, com fundamento no art. 37 da Constituição Federal e na legislação infraconstitucional pertinente. Dentre os instrumentos de intervenção estatal nas operadoras de planos de saúde, destaca-se o regime de direção fiscal, previsto na Lei nº 9.656/1998, que tem por finalidade sanear anormalidades econômico-financeiras e assegurar a continuidade da prestação dos serviços aos beneficiários.
O regime de “direção fiscal” (a que foi submetida a UNIMED CUIABÁ COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO) está previsto no artigo 24 da Lei nº 9.605/98, sendo cabível nos casos em que constatadas a “insuficiência das garantias do equilíbrio financeiro, anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde”. O artigo 24-A da mesma Lei estabelece, ainda, que: Art. 24-A.
Os administradores das operadoras de planos privados de assistência à saúde em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, independentemente da natureza jurídica da operadora, ficarão com todos os seus bens indisponíveis, não podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, aliená-los ou onerá-los, até apuração e liquidação final de suas responsabilidades. § 1º A indisponibilidade prevista neste artigo decorre do ato que decretar a direção fiscal ou a liquidação extrajudicial e atinge a todos aqueles que tenham estado no exercício das funções nos doze meses anteriores ao mesmo ato. § 2º Na hipótese de regime de direção fiscal, a indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo poderá não alcançar os bens dos administradores, por deliberação expressa da Diretoria Colegiada da ANS. § 3º A ANS, ex officio ou por recomendação do diretor fiscal ou do liquidante, poderá estender a indisponibilidade prevista neste artigo:
I - aos bens de gerentes, conselheiros e aos de todos aqueles que tenham concorrido, no período previsto no § 1º, para a decretação da direção fiscal ou da liquidação extrajudicial;
II - aos bens adquiridos, a qualquer título, por terceiros, no período previsto no §1º, das pessoas referidas no inciso I, desde que configurada fraude na transferência. § 4º Não se incluem nas disposições deste artigo os bens considerados inalienáveis ou impenhoráveis pela legislação em vigor. § 5º A indisponibilidade também não alcança os bens objeto de contrato de alienação, de promessa de compra e venda, de cessão ou promessa de cessão de direitos, desde que os respectivos instrumentos tenham sido levados ao competente registro público, anteriormente à data da decretação da direção fiscal ou da liquidação extrajudicial. § 6º Os administradores das operadoras de planos privados de assistência à saúde respondem solidariamente pelas obrigações por eles assumidas durante sua gestão até o montante dos prejuízos causados, independentemente do nexo de causalidade.
A decretação de indisponibilidade de bens aí referida é medida de natureza acautelatória, cuja finalidade é permitir o ressarcimento dos eventuais prejudicados por desvios ou erros na gestão de operadoras de saúde. Importante ressaltar, também, que tal medida não implica perda da propriedade, mas tão somente restrição ao direito de disposição dos bens, preservando-se, assim, o núcleo essencial do direito de propriedade. 2.2 Da legalidade da indisponibilidade de bens sem ordem judicial Como é próprio de qualquer medida com essa natureza, não se exige comprovação inequívoca de tais desvios, mas meros indícios, que, no caso vertente, foram suficientemente demonstrados no procedimento administrativo, instaurado pelo seguinte motivo exposto na Resolução Operacional ANS n. 2.838, de 30.08.2023, publicada no DOU de 01.09.2023: “[...] em reunião extraordinária de 30 de agosto de 2023, considerando as anormalidades econômico-financeiras e administrativas graves que colocam em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde dos beneficiários, de acordo com os elementos constantes do processo administrativo nº 33910.003287/2018-53, adotou a seguinte Resolução Operacional (RO) e eu, Diretor Presidente, determino a sua publicação: Art. 1º Fica instaurado o regime de direção fiscal na operadora Unimed Cuiabá Cooperativa de Trabalho Médico, Registro ANS nº 34.208-4 e CNPJ nº 03.***.***/0001-88” (id 2218881407, procedimento n. 33910.035155/2023-58, documento 28771267.
Em decisão Conforme decisão proferida nos autos do procedimento administrativo n. 33910.030077/2023-03, pág. 50-56: “[...] [...] [...] [...] O autor foi notificado dessa decisão (id 2177035990, pág. 10 e id 2177035222, pág.09-10). Na notícia crime juntada no procedimento 33910.035155/2023-58, documento 29009664, também consta a narrativa das anormalidades econômico-financeiras e administrativas e o fato de o autor não constar no rol dos indicados para investigação, a denúncia é para apuração de crime e não afasta eventual responsabilidade no âmbito administrativo/civil; o mesmo no documento 29009631, representação disciplinar da atual diretoria em face da diretoria anterior. 2.3 Da fundamentação da medida e da desnecessidade de motivação individualizada Não se exige uma demonstração de certeza de responsabilidade, nem se faz um juízo de que os bens do autor irão com certeza ser utilizados para ressarcimento de possíveis prejuízos.
Trata-se apenas de adotar uma providência acautelatória, sendo certo que os indícios em questão podem (ou não) ser confirmados ao cabo da instrução do processo administrativo. A decisão que decretou a indisponibilidade de bens está suficientemente motivada e decorre diretamente de previsão legal expressa (art. 24-A da Lei nº 9.656/1998), inserindo-se no âmbito do poder de polícia administrativa exercido pela ANS.
A atuação da Administração Pública, nesse contexto, encontra respaldo no princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), segundo o qual o agente público deve agir conforme os ditames legais. A indisponibilidade de bens, na hipótese, não possui natureza sancionatória, mas cautelar, o que afasta a necessidade de prévia manifestação judicial. Trata-se de providência administrativa instrumental, voltada à garantia da eficácia de eventual apuração de responsabilidades, sendo legítima sua adoção direta pela autoridade reguladora.
Não se verifica, portanto, violação ao princípio da reserva de jurisdição ou ao postulado da separação dos poderes, uma vez que a própria lei atribui à ANS a competência para a adoção da medida. O autor compunha, como membro efetivo, o Conselho de Administração (id 2177036315, pág. 74), cujas funções eram elencadas no artigo 44, §1º, incisos I a XXVI do Estatuto Social da Unimed Cuiabá (id 2177036315, pág. 35-37) e, nestes termos, pelo só fato de integrá-lo, o autor estava estatutariamente designado para exercer diversas funções, inclusive de fiscalização contábil e orçamentária da entidade.
Assim, havia indícios suficientes para reconhecer sua provável responsabilidade pelos desvios então constatados. Nestes termos, era plenamente justificável a decretação da indisponibilidade de bens. 2.4 Do contraditório e da ampla defesa No que concerne à alegada violação ao contraditório e à ampla defesa, cumpre destacar que, em se tratando de medida cautelar, admite-se o denominado contraditório diferido.
A urgência e a finalidade preventiva da indisponibilidade de bens justificam sua adoção imediata, sem prévia oitiva dos interessados, sob pena de esvaziamento de sua eficácia. Ressalte-se, contudo, que o ordenamento jurídico assegura aos administrados a possibilidade de impugnação posterior da medida, no âmbito administrativo e judicial, garantindo-se, assim, o pleno exercício do direito de defesa.
Em análise aos procedimentos administrativos n. 33910.030077/2023-03 (este juntado pelo autor nos ids 2177036315 a 2177034846) e 33910.035155/2023-58 (link na petição id 2218881407), verifica-se que vários investigados pediram cópia do integral do procedimento e foi deferido, mas como é um procedimento com nível de acesso restrito (Id 2177036315, pág. 1), restrito aos investigados e seus procuradores, ou seja, conforme se vê, a exemplo, na decisão dos documentos n. 27633164, 28138305, 28310366, 28941081 do procedimento n. 33910.030077/2023-03.
Dessa forma, não se verifica afronta aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. 2.5 Da proporcionalidade da medida A indisponibilidade de bens, ao restringir apenas o direito de disposição patrimonial, revela-se adequada e necessária para atingir a finalidade de resguardar eventual ressarcimento de prejuízos causados à operadora e a terceiros. A medida é proporcional em sentido estrito, na medida em que busca proteger interesses relevantes, sem implicar expropriação ou perda definitiva do patrimônio do administrado.
Ademais, a ausência de individualização imediata de bens ou valores não compromete sua validade, uma vez que a medida possui caráter geral e preventivo, podendo ser posteriormente delimitada conforme o desenvolvimento da apuração administrativa. 2.6 Da duração da medida Quanto à alegação de indeterminação temporal, verifica-se que a indisponibilidade de bens está vinculada à apuração das responsabilidades dos administradores, podendo perdurar até a conclusão do respectivo processo.
Tal circunstância não configura ilegalidade, mas decorre da própria natureza cautelar da medida, que subsiste enquanto presentes os fundamentos que a justificam. 2.7 Da inexistência de ato ilícito e do dever de indenizar No tocante ao pedido de indenização por danos morais, verifica-se que não restou configurado ato ilícito por parte da ANS. A autarquia atuou no estrito cumprimento de dever legal, exercendo competência expressamente prevista na legislação de regência.
Ausente a ilegalidade da conduta administrativa, não há que se falar em responsabilidade civil. Ademais, não se evidencia a ocorrência de dano moral indenizável, tampouco nexo causal entre a atuação da Administração e eventual prejuízo suportado pela parte autora. 2.8 Conclusão Conclui-se, portanto, diante do conjunto fático e jurídico analisado, pela legalidade da indisponibilidade de bens decretada pela ANS, bem como pela inexistência de fundamento para a condenação da ré ao pagamento de indenização por danos morais.
3.
DISPOSITIVO
Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos e extingo o processo, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil. Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios à parte ré, fixados em 10% do valor atualizado da causa. Cálculo de correção monetária e juros com base no Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal.
No entanto, considerando que parte autora é beneficiária da gratuidade de justiça, permanecerá suspensa a cobrança das custas e a execução dos honorários advocatícios, até que a parte ré prove que essa condição não mais existe, conforme preceitua o art. 98, § 3º, do Código de Processo Civil. Na hipótese de interposição de recurso voluntário, intime-se a parte contrária para, querendo, apresentar contrarrazões no prazo legal.
Em seguida, não apresentado recurso adesivo, remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com as homenagens de estilo, nos termos do art. 1.010, §1º e §3º, do CPC. Transitada a sentença em julgado, arquivem-se.
Publique-se.
Registre-se. Intimem-se CUIABÁ, data da assinatura digital.
