PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região 9ª Turma Intimação automática - inteiro teor do acórdão Via DJEN PROCESSO: 1008564-31.2019.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND. REPRESENTANTES POLO ATIVO: DAVI IVA MARTINS DA SILVA - RS50870-A, ANSELMO JOSE DA COSTA PAES - AP2659-A e ANA LUIZA PAUXIS ROCHA COSTA - AP2757-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros DESTINATÁRIO(S): SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND.
DAVI IVA MARTINS DA SILVA - (OAB: RS50870-A) ANSELMO JOSE DA COSTA PAES - (OAB: AP2659-A) ANA LUIZA PAUXIS ROCHA COSTA - (OAB: AP2757-A) FINALIDADE: Intimar acerca do inteiro teor do acórdão proferido (ID 460869031) nos autos do processo em epígrafe. JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1008564-31.2019.4.01.3100 PROCESSO REFERÊNCIA: 1008564-31.2019.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND.
REPRESENTANTES POLO ATIVO: DAVI IVA MARTINS DA SILVA - RS50870-A, ANSELMO JOSE DA COSTA PAES - AP2659-A e ANA LUIZA PAUXIS ROCHA COSTA - AP2757-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros RELATOR(A):ANTONIO OSWALDO SCARPA PODER JUDICIÁRIO FEDERAL TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO Gab.
26 - DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA PJE/TRF1-Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 1008564-31.2019.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND. APELADO: UNIÃO FEDERAL e outros
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA (RELATOR): Trata-se de apelação interposta pela Seção Sindical dos Docentes da Fundação Universidade Federal do Amapá - SINDUFAP contra a sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, sob os fundamentos de inadequação da via eleita - ante a compreensão de que a presente ação civil pública foi manejada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade - e de ilegitimidade ativa parcial da entidade para a representação do quadro de servidores técnicos-administrativos.
O apelante, em suas razões recursais (id 393953320), defende o cabimento da ação civil pública, argumentando que a inconstitucionalidade do Decreto n. 9.991/2019 e da IN n. 201/2019 constitui mera causa de pedir para estancar lesões concretas à autonomia universitária (art. 207 da Constituição Federal). Sustenta sua legitimidade extraordinária ampla para substituir tanto docentes quanto técnicos-administrativos.
No mérito, alega que as normativas federais são inaplicáveis às Instituições Federais de Ensino superior por força dos critérios da especialidade e da hierarquia, eis que as categorias possuem regência pelas Leis n. 12.772/2012 e n. 11.091/2005. Afirma, ainda, que as regras gerenciais extrapolam o poder regulamentar (art. 84, inciso IV, da Constituição Federal) e violam o art. 102 da Lei n. 8.112/1990 ao exigirem a exoneração de funções comissionadas e a supressão de parcelas remuneratórias em afastamentos superiores a 30 dias.
A União, em contrarrazões (id 393953325), aduz que o Decreto n. 9.991/2019 atende ao múnus regulamentar do Chefe do Executivo para padronizar e conferir eficiência à Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas (PNDP), inexistindo antinomia com as leis de carreira, as quais são complementadas pelo decreto sob a lógica do diálogo das fontes. Afirma que a autonomia universitária não se confunde com soberania e que as restrições remuneratórias observam a natureza de “salário-condição” das verbas, configurando matéria de mérito administrativo insindicável pelo Judiciário.
A Fundação Universidade Federal do Amapá – UNIFAP, em sede de contrarrazões (id 393953324), argui preliminarmente a inadequação da via eleita e a ilegitimidade ativa ad processum da seção sindical por ausência de registro próprio no Ministério do Trabalho e de personalidade jurídica sindical autônoma, adstrita ao sindicato nacional (ANDES). Subsidiariamente, pede a limitação da lide aos docentes. No mérito, noticia a revogação da IN n. 201/2019 pela IN n. 21/2021 e propugna pela estrita legalidade e natureza procedimental do decreto regulamentador, em consonância com a jurisprudência.
É o relatório.
PODER JUDICIÁRIO FEDERAL TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO Gab.
26 - DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA PJE/TRF1-Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 1008564-31.2019.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND. APELADO: UNIÃO FEDERAL e outros
VOTO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA (RELATOR): A apelação preenche os requisitos de admissibilidade. Trata-se de apelação interposta pela Seção Sindical dos Docentes da Fundação Universidade Federal do Amapá - SINDUFAP em face de sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, incisos IV e VI, do Código de Processo Civil, sob os fundamentos de inadequação da via eleita e de ilegitimidade ativa extraordinária para a tutela de servidores técnicos-administrativos.
O sindicato apelante sustenta a viabilidade da ação civil pública para o exercício do controle difuso incidental e a sua plena legitimidade representativa, postulando, no mérito, a inaplicabilidade do Decreto n. 9.991/2019 e da Instrução Normativa n. 201/2019 no âmbito da Universidade Federal do Amapá (UNIFAP). Por outro lado, a União Federal e a Fundação Universidade Federal do Amapá - UNIFAP defendem a higidez da extinção terminativa e, sucessivamente, a improcedência do pedido diante da regularidade do poder regulamentar.
A sentença recorrida (id 393953313) extinguiu o feito sem exame do mérito ao fundamento de que a parte autora teria se valido da ação civil pública como vedado sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, em virtude de o pedido deduzido albergar o completo afastamento normativo do Decreto n. 9.991/2019 por pretensa violação ao art. 207 da Constituição Federal. Entretanto, verifica-se que a inconstitucionalidade fora arguida como causa de pedir, questão incidental, que, pelo menos em tese, revela-se indispensável à análise do direito em debate.
A discussão em torno da validade dos atos infralegais federais constitui a causa de pedir (questão prejudicial) necessária ao deslinde do pedido principal, qual seja, a declaração de não sujeição concreta do quadro de pessoal da UNIFAP aos ditames do aludido diploma regulamentar. Tratando-se de controle difuso de constitucionalidade exercido por via incidental, plenamente cabível se mostra o manejo da ação civil pública.
Afasta-se, portanto, a alegada inadequação da via eleita. Quanto à legitimidade do sindicato autor, não merece reparos a sentença recorrida que reconheceu que a Seção Sindical (SINDUFAP) possui legitimidade extraordinária ampla como substituta processual para defender os servidores ativos e inativos da categoria que representa (docentes), não se estendendo o direito de representação às demais categorias da entidade (como os técnicos-administrativos).
O juízo a quo assevera que: Nos termos do artigo 8º, inciso III, da Constituição Federal de 1988, “ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas”. Como se vê, o poder constituinte dotou os sindicatos de legitimidade extraordinária para pleitear em juízo direito alheio em nome próprio. Por conseguinte, as seções sindicais também são dotadas desta legitimitade, por gozarem da mesma prerrogativa sindical de atuar como substituto processual.
É nesse sentindo o entendimento jurisprudencial predominante: APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO COLETIVA. LEGITIMIDADE ATIVA DE SEÇÃO SINDICAL. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. RECONHECIMENTO DA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.NÃO PROVIMENTO.
1. Trata-se de apelação cível interposta contra sentença que extinguiu o feito com julgamento de mérito, com base no art. 269, II, do Código de Processo Civil de 1973, sob o fundamento de que a ré reconheceu a procedência do pedido ao elaborar os referidos laudos e expedir portarias restabelecendo o pagamento do adicional de insalubridade aos seus servidores.
2. Anula-se de ofício a sentença no capítulo referente ao julgamento de improcedência do pedido de indenização por danos morais, porquanto patente o error in procedendo: nos autos, consta requerimento de desistência de tal pedido, formulado antes da apresentação de contestação.
3. A autora é uma Seção Sindical do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES - Sindicato Nacional). Nessa condição, goza, no âmbito da sua jurisdição, da prerrogativa sindical de atuar como substituto processual dos docentes da UFFRJ, na forma do art. 8º, III, da CF. Salienta-se que o sindicato do qual a autora é parte integrante está registrado no Ministério do Trabalho e Emprego, sendo o quanto basta para conferir à autora a legitimidade necessária à tutela dos interesses da categoria.
Precedentes do TRF2. (TRF-2 - AC: 00148451420134025101 RJ 0014845-14.2013.4.02.5101, Relator: GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Data de Julgamento: 14/05/2018, 6ª TURMA ESPECIALIZADA) g.n. In casu, a parte autora, Seção Sindical dos Docentes da Fundação Universidade Federal do Amapá - Sindufap, instância deliberativa territorial da ANDES (Sindicato Nacional), possui representatividade da categoria de docentes (em atividade e aposentados) da Unifap, conforme prevê o seu Regimento Interno (Id n.º 103915852).
Ademais, o Sindicato do qual a parte autora é integrante possui o seu devido registro no Ministério do Trabalho e Emprego (Id nº10391865), nos termos do art. 8º, I, da Constituição Federal. Portanto, em estrita aderência à regulação constitucional sobre a matéria, é inconsteste a prerrogativa das Seções sindicais de atuarem como substitutas processuais na defesa dos direitos e interesses coletivos da categoria de servidores ativos e inativos que representam.
Não obstante a prerrogativa de substituição processual da parte autora, é inegável que seu direito de representação é adstrito à categoria de docentes da Unifap, não se estendendo às demais categorias de servidores públicos da entidade, como consta da petição inicial. Desse modo, não lhe cabe atuar em benefíco de outra categoria de servidores pertencentes aos quadros da Unifap. No mérito, a controvérsia reside em aferir se as disposições do Decreto n. 9.991/2019 e na Instrução Normativa n. 201/2019 extrapolam as fronteiras do poder regulamentar conferido ao Chefe do Poder Executivo ou se vulneram os critérios de especialidade das carreiras da educação superior federal regidas pelas Leis n. 12.772/2012 e n. 11.091/2005.
A tese recursal sustenta que as inovações procedimentais introduzidas pelos normativos geram amarras burocráticas e restrições indevidas ao gozo de licenças para capacitação e afastamentos para pós-graduação, ferindo o princípio da legalidade por colidirem com os direitos previstos no Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União (Lei n. 8.112/1990). Contudo, razão não assiste aos apelantes. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a concessão da licença capacitação está sujeita à conveniência administrativa e se dá mediante ato discricionário (AgInt no RMS 61.469/TO, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/3/2020, DJe de 26/3/2020; AgInt no REsp 1.632.822/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2017, DJe de 22/11/2017).
De modo que os atos normativos impugnados, que se limitam a regulamentar aspectos procedimentais, não afronta o princípio da legalidade. De fato, o Superior Tribunal de Justiça, em análise sistemática do ordenamento jurídico, firmou o entendimento no sentido de que a concessão, e consequentemente a prorrogação, de licença para capacitação de servidores públicos constitui-se em ato discricionário, sujeito a juízo do Administrador Público, acerca da conveniência e oportunidade, de acordo com o interesse público, não sendo obrigatório o seu acolhimento mesmo que preenchidos os demais requisitos legais à concessão.
Confira-se: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. AFASTAMENTO REMUNERADO PARA ESTUDOS. INDEFERIMENTO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. A concessão de licença para capacitação de servidores públicos constitui-se em ato discricionário, sujeito a juízo do Administrador Público, acerca da conveniência e oportunidade, de acordo com o interesse público, não sendo obrigatório o seu acolhimento mesmo que preenchidos os demais requisitos legais à concessão. Precedentes.
3. A Portaria n. 234/2016 não padece de qualquer ilegalidade, eis que apenas exerceu o poder regulamentar previsto no artigo 12, § 3°, da Lei Distrital n. 5.105/2013 que, ao promover a reestruturação da carreira Magistério Público do Distrito Federal, estabeleceu a competência do titular do órgão da administração pública em definir os critérios para a participação em programas de pós-graduação stricto sensu.
4. De todo modo, visualiza-se, na espécie, a perda superveniente do interesse de agir pois, objetivando o afastamento remunerado, no período de 2/2/2017 a 30/12/2018, para participar do curso de mestrado em Música oferecido pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte e, encerrado o curso pretendido, revela-se fática e juridicamente impossível, nesse contexto, o atendimento do pedido formulado na inicial.
5. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no RMS n. 60.754/DF, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 15/8/2022, DJe de 17/8/2022) Nesse contexto, observa-se que o Decreto n. 9.991/2019, ao regulamentar o procedimento dos afastamentos e instituir a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas (PNDP), atuou em estrito cumprimento ao papel que lhe é reservado pelo ordenamento jurídico: conferir fiel execução às diretrizes fixadas no plano legislativo geral (Lei n.8.112/1990).
Ponderam, ainda, os recorrentes que a sujeição da UFAM às manifestações e aos prazos estipulados pelo órgão central do SIPEC destroem a autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial garantida pelo art. 207 da Lei Fundamental da República. As Instituições Federais de Ensino Superior ostentam a natureza jurídica de autarquias ou fundações públicas, integrando de forma indelével a Administração Pública Indireta da União.
Consequentemente, conquanto desfrutem de expressiva proteção constitucional voltada a resguardar a sua liberdade educacional, científica e de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, tais entes não se equiparam a entidades soberanas ou independentes, imunes às normas de caráter geral que regem o funcionalismo público federal. O fato de as Leis n. 12.772/2012 e n. 11.091/2005 preverem o assessoramento por órgãos internos, a exemplo da Comissão Permanente de Pessoal Docente (CPPD), ou outorgarem aos Conselhos Superiores a formulação de critérios específicos, não atua como salvo-conduto para afastar as balizas gerais de governança e planejamento editadas pelo Chefe do Poder Executivo Federal com supedâneo no art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição Federal.
As competências regimentais da CPPD e dos colegiados universitários permanecem preservadas, devendo, contudo, exercer-se em estrita consonância e diálogo de fontes com as macrodiretrizes do SIPEC e com o teto de disponibilidade orçamentária que vincula a totalidade da Administração Federal. A submissão do Plano de Desenvolvimento de Pessoas (PDP) ao crivo orientador do órgão central da Administração Federal cumpre o desiderato constitucional de otimizar a alocação dos escassos recursos públicos e padronizar as ferramentas de qualificação, sem que disso decorra qualquer esvaziamento da autonomia didática da Universidade Federal do Amazonas.
Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL COLETIVA. LICENÇA PARA CAPACITAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA DE FEDERAÇÃO SINDICAL. VALIDADE DE NORMAS INFRALEGISLATIVAS. SUSPENSÃO DO PRAZO DE GOZO DURANTE ANÁLISE ADMINISTRATIVA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL DOS EFEITOS DA
SENTENÇA. APELAÇÃO DOS AUTORES PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO DA UNIÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelações cíveis interpostas por ambas as partes contra sentença proferida em ação civil coletiva ajuizada por sindicatos estaduais e pela Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais (FENAPRF). A demanda visava: (i) o reconhecimento do direito à licença capacitação conforme normas anteriores ao Decreto nº 9.991/2019; (ii) a suspensão dos prazos de gozo da licença enquanto pendente de regulamentação administrativa; e (iii) a declaração de ilegalidade de dispositivos do referido Decreto e da Instrução Normativa nº 9/2020 da PRF.
2. A sentença extinguiu o processo em relação à FENAPRF por ilegitimidade ativa e julgou parcialmente procedente o pedido dos demais sindicatos, assegurando aos substituídos a suspensão do prazo de gozo da licença enquanto pendente de análise administrativa.
3. Os autores apelaram requerendo o reconhecimento da legitimidade da FENAPRF e a procedência integral dos pedidos. A União apelou pela improcedência da ação, sustentando a ilegitimidade de alguns sindicatos e a limitação territorial dos efeitos da sentença com base no Tema 499/STF.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. HÁ quatro questões em discussão: (i) saber se a FENAPRF possui legitimidade ativa para propor ação coletiva em defesa da categoria dos policiais rodoviários federais; (ii) saber se determinados sindicatos estariam impedidos de atuar judicialmente por ausência de registro sindical atualizado; (iii) saber se os dispositivos do Decreto nº 9.991/2019 e da Instrução Normativa nº 9/2020 extrapolam os limites regulamentares da licença capacitação; (iv) saber se é possível suspender o prazo para fruição da licença durante o sobrestamento administrativo dos pedidos; e (v) saber se os efeitos subjetivos da sentença devem ser limitados ao território da Seção Judiciária do Distrito Federal. [Forma]
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. As Federações, consideradas entidades sindicais de grau superior, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem legitimidade subsidiária extraordinária para atuar na condição de substituto processual dos integrantes da categoria quando constatada a ausência de sindicato na respectiva circunscrição territorial.
6. O Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais do Estado de Roraima (SINPRF/RR) ainda não obteve a carta sindical, como apontado pela União e reconhecido pelo autor, logo, nessa hipótese a legitimidade da federação prevalece como consequência natural da declaração da legitimação extraordinária para o sindicato, prevista no artigo 8º, inciso III, da Constituição da República. Diante desse quadro, fica evidente a legitimidade da Federação para figurar no polo ativo deste processo.
7. É entendimento consolidado no STJ "que a Justiça Federal do Distrito Federal, possui jurisdição nacional, por força do art. 109, § 2º, da Constituição da República, e, desse modo, as decisões proferidas pela Seção Judiciária do Distrito Federal não têm sua abrangência limitada nos termos do art. 2º-A da Lei 9.494/1997", de maneira que "proposta a ação coletiva na Seção Judiciária do Distrito Federal, não há cogitar de falta de competência territorial, sendo que a eficácia subjetiva da sentença ficará limitada ao espectro de abrangência da associação autora".
Precedentes: Agint no REsp 1.914.529/CE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/10/2021; AgRg no CC 103.400/RJ, Rel. Min. Antônio Saldanha Palheiro, Terceira Seção, DJe 05/05/2016; e CC 133.536/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 21/08/2014 e AgInt no REsp 1.747.821/DF.
8. O STJ também firmou orientação no sentido de que a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 499 "diz respeito apenas às ações coletivas de rito ordinário, ajuizadas por associação civil, que agem em representação processual, não se estendendo tal entendimento aos sindicatos, que agem na condição de substitutos processuais, nem a outras espécies de ações coletivas, como, por exemplo, o mandado de segurança coletivo ou ação civil pública".
9. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a concessão da licença capacitação está sujeita à conveniência administrativa e se dá mediante ato discricionário ((AgInt no RMS 61.469/TO, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/3/2020, DJe de 26/3/2020; AgInt no REsp 1.632.822/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2017, DJe de 22/11/2017).
De modo que os atos normativos impugnados, que se limitam a regulamentar aspectos procedimentais, não afronta o princípio da legalidade
10. O Decreto n. 9.991/2019 e a Instrução Normativa nº 9/2020 se limitam a regulamentar procedimentos administrativos atinentes à licença capacitação, não havendo ilegalidade nos dispositivos impugnados.
11. A suspensão do prazo para gozo da licença durante o sobrestamento administrativo é compatível com os princípios da razoabilidade e eficiência, além de garantir a efetividade do direito previsto no art. 87 da Lei nº 8.112/1990.
12. Conforme informado por meio da Nota Técnica SEI nº 21248/2021/ME, do Ministério da Economia, Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital: "a Portaria nº 97/2020/DG, de 24 de março de 2020, foi revogada pela Portaria nº 186/2020/DG, publicada em 30 de junho de 2020 (12566167).
13. A revogação não impede o reconhecimento da ilegalidade da suspensão, tal como definido na sentença recorrida, em razão dos efeitos pretéritos eventualmente produzidos.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
14. Recurso dos autores parcialmente provido para reconhecer a legitimidade ativa da FENAPRF. Recurso da União desprovido. Tese de julgamento: "1. A Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais possui legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa da categoria.
2. O Decreto nº 9.991/2019 e a Instrução Normativa nº 9/2020 regulamentam legalmente a licença capacitação.3. A sentença coletiva proferida contra a União tem eficácia subjetiva nacional quando ajuizada no Distrito Federal.4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a concessão da licença capacitação está sujeita à conveniência administrativa e se dá mediante ato discricionário" Legislação relevante citada: CF/1988, art. 8º, III; CF/1988, art. 109, § 2º; CPC, art. 485, VI; CPC, art. 85, § 11; CPC, art. 98, § 3º; Lei n. 8.112/1990, art. 87; Lei n. 9.494/1997, art. 2º-A.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 883642/RG; STJ, AgInt no REsp 1.747.821/DF; STJ, AgInt no RMS 61.469/TO; TRF1, AC 0006996-53.2008.4.01.3400; TRF1, AC 0003210-06.2005.4.01.3400; TRF1, EDAC 0022532-12.2005.4.01.3400; TRF1, AC 0057388-55.2012.4.01.3400. (AC 1072687-74.2020.4.01.3400, Relatora DESEMBARGADORA FEDERAL ROSIMAYRE GONCALVES DE CARVALHO, TRF1 - NONA TURMA, PJe 16/05/2025) ADMINISTRATIVO.
LICENÇA CAPACITAÇÃO. LEI N. 8.112/90. DECRETO Nº 9.991/19. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR PELA ADMINISTRAÇÃO. NÃO VERIFICADA. DEFINIÇÃO DE QUANTITATIVOS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU VIOLAÇÃO À DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. LICENÇA QUE DEPENDE DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta pela parte Autora em face de sentença que julgou improcedente o pedido, objetivando a declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade dos efeitos do art. 27, parágrafo único, do Decreto n. 9.991/2019, afastando-se seus efeitos, e a anulação de atos e/ou suspensão de quaisquer efeitos, passados ou futuros, que limitem a licença-capacitação a período inferior a 3 (três) meses, por critérios distintos dos legais.
2. Da análise dos dispositivos legais, verifica-se que a Lei n. 8.112/90 definiu normais gerais acerca da licença capacitação e o Decreto n. 9.991/19, por sua vez, regulamentou o procedimento dos afastamentos, visando a aplicação das disposições contidas no Estatuto dos Servidores. Assim, são regras complementares e não contrárias ao que dispõe a Lei n. 8.112/90, norteando os órgãos e entidades da Administração Pública Federal na concessão dos afastamentos, dentro do poder discricionário que lhes cabe.
3. "A concessão de licença capacitação ou o reconhecimento do direito de afastamento do exercício do cargo para qualificação profissional está sempre condicionado ao interesse da Administração, de modo que não se pode considerar como direito subjetivo do servidor.
5. A licença para capacitação consubstancia ato discricionário a Administração e se sujeita ao critério de conveniência e oportunidade do administrador, tendo em vista a primazia do interesse público". (AC 1009643-86.2017.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 06/10/2023 PAG.)
4. "Além de evidenciar-se a observância aos princípios da efetividade no serviço público e da razoabilidade, não se vislumbra ilegalidade, inconstitucionalidade ou violação ao poder discricionário da Administração, que poderá, dentro dos limites da Lei e complementos regulamentares, analisar cada pedido de licença capacitação, evitando a concessão simultânea de diversos afastamentos, sem prejuízo da qualidade do serviço" (TRF-5 - Ap: 08016534720204058400, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL ROGÉRIO DE MENESES FIALHO MOREIRA, Data de Julgamento: 10/06/2021, 3ª TURMA).
5. Desse modo, além da observância aos princípios da efetividade no serviço público e da razoabilidade, não se vislumbra ilegalidade, inconstitucionalidade ou violação ao poder discricionário da Administração, que poderá, dentro dos limites da Lei e complementos regulamentares, analisar cada pedido de licença capacitação, evitando a concessão simultânea de diversos afastamentos, sem que isso importe na extrapolação do seu poder regulamentar, notadamente quando a exigência se coaduna com os preceitos éticos exigidos pela corporação de seus servidores.
6. Ademais, ao Poder Judiciário não é permitido interferir nos critérios de conveniência, discricionariedade e oportunidade da Administração, cabendo-lhe apenas o controle de constitucionalidade e legalidade do ato administrativo. A licença para capacitação não constitui direito líquido e certo, é tão somente uma possibilidade ao servidor, haja vista que seu deferimento está condicionado ao interesse da Administração. 7.Honorários de advogado majorados em dois pontos percentuais, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015 e da tese fixada no Tema 1.059/STJ.
8. Apelação não provida, mantendo a aplicação, aos servidores filiados, do art. 27, parágrafo único, do Decreto n. 9.991/2019, que regulamenta a licença para capacitação disposta no art. 87 da Lei 8.112/90. (AC 1072918-04.2020.4.01.3400, Relator DESEMBARGADOR FEDERAL RUI COSTA GONCALVES, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 12/05/2025) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.
LICENÇA PARA CAPACITAÇÃO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. ART. 87 DA LEI 8.112/1990. LIMITAÇÃO DO PERCENTUAL DE SERVIDORES QUE PODERÃO USUFRUIR DA LICENÇA PARA CAPACITAÇÃO SIMULTANEAMENTE EM CADA ÓRGÃO. ART. 27 DO DECRETO 9.991/2019. LEGALIDADE. PRECEDENTES. APELAÇÃO DA UNIÃO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS. RECURSO ADESIVO DO SINDICATO PREJUDICADO.
1. Cinge-se a controvérsia ao exame do direito do usufruto à licença para capacitação, à luz do art. 87 da Lei 8.112/1990, afastada a restrição do parágrafo único do art. 27 do Decreto 9.991/2019, que limitou o gozo da referida licença ao percentual de 2% (dois por cento) dos servidores em exercício no órgão ou na entidade simultaneamente.
2. A conclusão que se tem da leitura do artigo 87 da Lei 8.112/1990 é incontroversa: a licença para capacitação não é um direito subjetivo do servidor público, pois sua concessão reclama prévia avaliação da Administração acerca da existência do interesse público no afastamento do servidor.
3. A determinação de limitação máxima de servidores que poderão usufruir da licença simultaneamente, em cada órgão, é medida que atende perfeitamente ao interesse público, que busca assegurar a eficiência e a continuidade do serviço público, não se mostrando ilegal a limitação imposta pela Administração ao gozo da licença capacitação. Precedentes deste TRF1.
4. Inverto o ônus de sucumbência. Deixo de majorar os honorários advocatícios, em face do entendimento firmado pelo STJ no Tema nº 1.059 (Resp. nº 1865663/PR), segundo o qual a aplicação da norma inserta no art. 85, § 11, do CPC pressupõe que o recurso tenha sido integralmente desprovido ou não conhecido pelo tribunal.
5. Fica prejudicado o recurso adesivo do Sindicato que pretendia a majoração da verba honorária fixada a seu favor.
6. Apelação da União e remessa oficial providas. Recurso adesivo do Sindicato prejudicado. (AC 1002399-13.2020.4.01.3300, Relatora DESEMBARGADORA FEDERAL CANDICE LAVOCAT GALVAO JOBIM, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 27/06/2024)
Ante o exposto, dou parcial provimento à apelação para afastar a preliminar de inadequação da via eleita, e, no mérito, julgo improcedente o pedido. É como voto. Desembargador Federal ANTÔNIO SCARPA Relator PODER JUDICIÁRIO FEDERAL TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO Gab.
26 - DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA PJE/TRF1-Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 1008564-31.2019.4.01.3100 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) APELANTE: SECAO SINDICAL DOS DOCENTES DA FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAPA -SINDUFAP/S.SIND. APELADO: UNIÃO FEDERAL e outros
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. CABIMENTO. SEÇÃO SINDICAL. LEGITIMIDADE ATIVA EXTRAORDINÁRIA RESTRITA À CATEGORIA REPRESENTADA. SERVIDORES DOCENTES. EXCLUSÃO DOS TÉCNICOS-ADMINISTRATIVOS. DECRETO N. 9.991/2019 E INSTRUÇÃO NORMATIVA N. 201/2019. POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. PODER REGULAMENTAR.
CONCESSÃO DE LICENÇA CAPACITAÇÃO E AFASTAMENTOS. ATO DISCRICIONÁRIO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
1. Apelação interposta pela Seção Sindical dos Docentes da Fundação Universidade Federal do Amapá - SINDUFAP contra sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, com base no artigo 485, incisos IV e VI, do Código de Processo Civil. O juízo de origem fundamentou a extinção na inadequação da via eleita, por considerar a ação civil pública como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, e na ilegitimidade ativa parcial da entidade para representar os servidores técnicos-administrativos.
A autora busca a declaração de não sujeição concreta do quadro de pessoal da Universidade Federal do Amapá - UNIFAP aos ditames do Decreto n. 9.991/2019 e da Instrução Normativa n. 201/2019, sob a alegação de violação à autonomia universitária e extrapolação do poder regulamentar.
2. A declaração de inconstitucionalidade de atos infralegais foi deduzida como causa de pedir e questão incidental necessária ao julgamento do pedido principal, o que caracteriza o controle difuso de constitucionalidade por via incidental e autoriza o manejo da ação civil pública.
3. A seção sindical detém legitimidade extraordinária ampla como substituta processual para atuar na defesa dos direitos judiciais e administrativos dos servidores ativos e inativos da categoria que representa, conforme o artigo 8º, inciso III, da Constituição Federal, exigindo-se apenas o registro do sindicato nacional no Ministério do Trabalho e Emprego.
4. A prerrogativa de substituição processual da seção sindical restringe-se aos docentes da instituição de ensino, conforme o seu regimento interno, o que impede a extensão da representação aos servidores técnicos-administrativos pertencentes a quadro e categoria diversos.
5. A concessão e a prorrogação de licença para capacitação e de afastamentos de servidores públicos constituem ato discricionário da Administração Pública, submetido aos critérios de conveniência e oportunidade no atendimento do interesse público, sem obrigatoriedade de acolhimento.
6. O Decreto n. 9.991/2019 e a Instrução Normativa n. 201/2019 regulamentam aspectos estritamente procedimentais dos afastamentos e instituem a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas, em fiel execução da Lei n. 8.112/1990 e no exercício do poder regulamentar previsto no artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal.
7. A autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial das universidades, prevista no artigo 207 da Constituição Federal, não afasta a submissão das autarquias e fundações públicas de ensino às normas gerais de governança, planejamento e orçamento editadas pelo Chefe do Poder Executivo Federal.
8. Apelação parcialmente provida para afastar a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, julgar o pedido improcedente. A C Ó R D Ã O Decide a Nona Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, à unanimidade, dar parcial provimento à apelação, nos termos do voto do Relator. Brasília (DF), (data da Sessão). Desembargador Federal ANTÔNIO SCARPA Relator OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS - Sem prejuízo da observância da Lei n. 11.419/2006 e Lei n. 11.105/2015, deve ser seguida a aplicação da Resolução n. 455/2022, alterada pela Resolução CNJ n. 569/2024, notadamente a seguir elencados os principais artigos.
Art. 11, § 3º Nos casos em que a lei não exigir vista ou intimação pessoal, os prazos processuais serão contados a partir da publicação no DJEN, na forma do art. 224, §§ 1º e 2º, do CPC, possuindo valor meramente informacional a eventual concomitância de intimação ou comunicação por outros meios. Art. 20, § 3º-B. No caso de consulta à citação eletrônica dentro dos prazos previstos nos §§ 3º e 3º-A, o prazo para resposta começa a correr no quinto dia útil seguinte à confirmação, na forma do art. 231, IX, do CPC.
Art. 20, § 4º Para os demais casos que exijam intimação pessoal, não havendo aperfeiçoamento em até 10 (dez) dias corridos a partir da data do envio da comunicação processual ao Domicílio Judicial Eletrônico, esta será considerada automaticamente realizada na data do término desse prazo, nos termos do art. 5º, § 3º, da Lei nº 11.419/2006, não se aplicando o disposto no art. 219 do CPC a esse período.
OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais.
Brasília-DF, 24 de junho de 2026. (assinado digitalmente) Coordenadoria da 9ª Turma
