PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária de Rondônia 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da SJRO
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1009687-03.2021.4.01.4100 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: DHONATAN BRUNO SA TELES OLIVEIRA REPRESENTANTES POLO ATIVO: ANA LUIZA VIEIRA DE AZEVEDO - RO12394 POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA
SENTENÇA
Trata-se de ação ajuizada por DHONATAN BRUNO SÁ TELES OLIVEIRA em desfavor do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA com pedido de declaração de nulidade do processo administrativo n. 02024.000314/2017-16; ou, em ordem subsidiária, a nulidade do auto de infração n. 9091353/E e do processo administrativo 02024.000314/2017-16; ou a substituição da multa por prestação de serviços; ou a redução da multa.
Informa que foi autuado em 11/02/2017 por ter, supostamente, destruído 8,93 hectares de vegetação nativa em área de reserva legal sem autorização do órgão ambiental, com embargo da área. Que sua defesa administrativa teria sido indeferida. Alega cerceamento de defesa em razão de notificação por edital para apresentação das alegações finais; que não haveria prova da materialidade do dano; que o auto de infração seria nulo por inexistência de motivos; que inexistiu dolo ou negligência, sob a alegação de que o autuado e sua família trabalham em regime de economia familiar; que haveria vício de forma e de motivação; que não possuía conhecimento jurídico à época dos fatos para saber que excedeu o limite da derrubada, por ser pessoa humilde; que o embargo da área seria medida desproporcional e injusta e que a atividade seria de subsistência; que a multa poderia ser substituída por prestação de serviços; que haveria circunstâncias que atenuariam a sanção.
Inicial instruída com procuração e documentos. Deferido o benefício da justiça gratuita (id 900742576). Contestação (id 1219901862). Em preliminar, impugna o benefício da justiça gratuita. Sustenta o IBAMA estarem comprovadas a autoria e a materialidade da infração; que o valor da multa é fixo (fechada) sem possibilidade aplicação de atenuante; e a inocorrência de nulidade no processo administrativo e a regularidade da intimação por edital.
O demandado, na mesma peça da contestação, apresentou reconvenção, com natureza de ação civil pública. Réplica (id 1257418782). Extinta a reconvenção sem resolução do mérito (id 1269107268). Indeferida a produção de prova testemunhal. Informada a interposição de agravo de instrumento pelo IBAMA (id 1291772769). Manifestação do MPF pela procedência do pedido da reconvenção com adesão às razões do agravo de instrumento (id 1533789872).
É o relatório.
Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO Anoto que a responsabilidade administrativa é eminentemente subjetiva, não havendo espaço para a responsabilização objetiva, como ocorre com a reparação de dano ambiental (responsabilidade civil). Dispõe o art. 70 da Lei 9.605/1998: Art.
70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Como se vê, é pressuposto para a configuração da responsabilidade administrativa uma conduta ilícita do agente infrator. Edis Milaré anota que “a responsabilização administrativa, ao contrário do que ocorre na esfera civil e analogamente ao que se dá em âmbito penal, é absolutamente pessoal, não podendo o órgão administrativo punir uma pessoa pelo evento danoso causado por outra”[1].
Ora, a conduta pessoal, contrária à legislação que tutela o meio ambiente, pode ocorrer sem que haja efetivo prejuízo aos recursos ambientais, mas mera potencialidade de dano, o que justifica o distinto tratamento dispensado à responsabilidade administrativa. Diferentemente se dá com a reparação civil, pelos danos ambientais efetivamente verificados, cuja obrigação é propter rem, ou seja, aderem à coisa, e por eles podem responder tanto o causador do dano como os possuidores/proprietários atuais.
Nesse sentido é a orientação do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. EXPLOSÃO DE NAVIO NA BAÍA DE PARANAGUÁ (NAVIO "VICUNA"). VAZAMENTO DE METANOL E ÓLEOS COMBUSTÍVEIS. OCORRÊNCIA DE GRAVES DANOS AMBIENTAIS. AUTUAÇÃO PELO INSTITUTO AMBIENTAL DO PARANÁ (IAP) DA EMPRESA QUE IMPORTOU O PRODUTO "METANOL". ART. 535 DO CPC. VIOLAÇÃO. OCORRÊNCIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PELO TRIBUNAL A QUO.
QUESTÃO RELEVANTE PARA A SOLUÇÃO DA LIDE.
1. Tratam os presentes autos de: a) em 2004 a empresa ora recorrente celebrou contrato internacional de importação de certa quantidade da substância química metanol com a empresa Methanexchile Limited. O produto foi transportado pelo navio Vicuna até o Porto de Paranaguá, e o desembarque começou a ser feito no píer da Cattalini Terminais Marítimos Ltda., quando ocorreram duas explosões no interior da embarcação, as quais provocaram incêndio de grandes proporções e resultaram em danos ambientais ocasionados pelo derrame de óleos e metanol nas águas da Baía de Paranaguá; b) em razão do acidente, o Instituto recorrido autuou e multa a empresa recorrente no valor de R$ 12.351.500,00 (doze milhões, trezentos e cinquenta e um mil e quinhentos reais) por meio do Auto de Infração 55.908; c) o Tribunal de origem consignou que "a responsabilidade do poluidor por danos ao meio ambiente é objetiva e decorre do risco gerado pela atividade potencialmente nociva ao bem ambiental.
Nesses termos, tal responsabilidade independe de culpa, admitindo-se como responsável mesmo aquele que aufere indiretamente lucro com o risco criado" e que "o artigo 25, § 1º, VI, da Lei 9.966/2000 estabelece expressamente a responsabilidade do 'proprietário da carga' quanto ao derramamento de efluentes no transporte marítimo", mantendo a Sentença e desprovendo o recurso de Apelação.
2. A insurgente opôs Embargos de Declaração com intuito de provocar a manifestação sobre o fato de que os presentes autos não tratam de responsabilidade ambiental civil, que seria objetiva, mas sim de responsabilidade ambiental administrativa, que exige a demonstração de culpa ante sua natureza subjetiva. Entretanto, não houve manifestação expressa quanto ao pedido da recorrente.
3. Cabe esclarecer que, no Direito brasileiro e de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, proprietário ou administrador da área degradada, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis.
4. Todavia, os presentes autos tratam de questão diversa, a saber a natureza da responsabilidade administrativa ambiental, bem como a demonstração de existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao cabimento ou não de multa administrativa.
5. Sendo assim, o STJ possui jurisprudência no sentido de que, "tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador" (AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7.10.2015).
6. "Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano". (REsp 1.251.697/PR, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,DJe 17.4.2012). Não se pode olvidar, contudo, que o ato administrativo goza de presunção de legalidade e legitimidade, constituindo ônus do administrado provar eventuais erros existentes e a apresentação de provas necessárias à comprovação de eventuais nulidades. No caso, o demandante, em que pese não negar a autoria, uma vez que expressamente afirma que não tinha conhecimento jurídico para saber que excedeu o limite da derrubada, ou, ainda, que inexistiu dolo ou negligência, sob a justificativa de explorar a área apenas para sua subsistência, circunstância que denota a realização de desmate da área para uso alternativo do solo, sustenta que não haveria prova da materialidade do dano, o que demonstra contradição.
De qualquer forma, diversamente do que alega o autor, há prova suficiente do dano em área de reserva legal. Assim o demonstram os documentos que embasaram a ação fiscal, consubstanciados no levantamento das coordenadas geográficas da área, nas imagens de satélite, no relatório de fiscalização e no boletim de ocorrência ambiental (id 601070372, p. 10-17). O alegado desconhecimento da ilicitude pelo demandante não é motivo suficiente para eximi-lo, pois, atualmente, tais informações são amplamente divulgadas pelos governos federal e estadual por intermédio da mídia televisiva, estando ao acesso de todas as pessoas o conhecimento das restrições incidentes sobre o uso da terra, principalmente no setor rural.
Não há que se falar, portanto, em desconhecimento das normas que regem a matéria. É de conhecimento comum que o desmatamento desautorizado configura violação ao dever legal de preservação do meio ambiente, patrimônio comum do povo que mereceu proteção constitucional (art. 225 da CF). Também não se afigura ausência de motivo, motivação ou vício de forma no ato praticado. Importa salientar que motivação e motivo são elementos distintos do ato administrativo.
Enquanto o motivo é o fato jurídico administrativo que dá azo à atuação estatal, a motivação é, na redação do art. 50 da Lei 9.784/99, a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos. Verifica-se da leitura do auto, do relatório de apuração de infração administrativa ambiental e dos demais documentos emitidos por ocasião da ação fiscalizadora, que houve a descrição dos fatos que constituem o ilícito ambiental, bem como apontada a base legal para a atuação administrativa.
Não há vícios inquinando o ato, mormente porque não se pode exigir de agente público atuando em campo que discorra e disserte longamente sobre o ilícito diante de seus olhos. Tampouco há vício de forma, porquanto exteriorizado adequadamente, por registro escrito, consubstanciado no auto de infração, bem assim nos relatórios que o acompanham, com a formalização do consectário processo administrativo, a permitir o conhecimento do fato imputado ao infrator e o exercício do seu direito de defesa.
O fato foi adequadamente descrito, tanto que permitiu a apresentação de defesa tanto na seara administrativa como na presente via judicial. Quanto à conversão da multa em prestação de serviços, nada impede que o autor requeira a substituição na esfera administrativa, descabendo ao Judiciário compelir o IBAMA a efetuar a conversão pretendida, sob pena de invadir reserva de competência da Administração Pública.
Nada obsta que, se o autor preencher os requisitos legais para tanto, seja submetido o pleito à análise do réu na esfera administrativa, o qual deverá apreciar o requerimento à luz das normas que disciplinam a matéria. Acerca do alegado cerceamento de defesa em vista da apontada notificação por edital para apresentação das alegações finais, não obstante este juízo já ter reconhecido esse vício procedimental em demandas semelhantes, anoto que, no presente caso, não vejo como acolher a pretensão.
Com efeito, houve, de fato, notificação por edital no processo administrativo n. 02024.000314/2017-16, conforme edital de 09/06/2017 (id 601070372, p. 48). O processo prosseguiu com a prolação da decisão administrativa de 1ª instância de 07/08/2017 (id (id 601070372, p. 56), que homologou o auto de infração e confirmou as demais sanções aplicadas. Ocorre que, no exercício da autotutela administrativa, a própria administração reconheceu o erro no procedimento e, em decisão interlocutória de 26/10/2017 (id 601070372, p. 80), declarou a nulidade de todos os atos praticados após a manifestação instrutória, anterior à decisão administrativa de 1ª instância, e determinou a notificação pessoal da Defensoria Pública para apresentar alegações finais, o que foi observado, conforme documentos id 601070372, p. 82-85.
As alegações finais foram apresentadas em 27/11/2017 (id 601070372, p. 86-90). Sanada a irregularidade, nova decisão de 1ª instância foi proferida pela autoridade administrativa em 16/02/2018 (id 601070372, p. 96-100). Relativamente ao requerimento de redução de multa, verifico que a petição inicial se restringe a alegar a redução na forma que prevê a legislação no tocante ao valor mínimo. Dispõe o art. 9º do Decreto n. 6.514/2008: Art. 9o O valor da multa de que trata este Decreto será corrigido, periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinquenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais).
Nota-se que a referida disposição delega ao Poder Executivo a fixação das penalidades aplicadas, podendo a quantia ser estabelecida de modo absoluto ou por hectare, metro cúbico ou outra medida, obedecendo-se os patamares gerais mínimo e máximo estabelecidos. Os valores ali reportados, contudo, são gerais e não específicos. Ou seja, a norma apenas fixou parâmetro para todas as sanções a serem criadas, não havendo que se falar que toda multa ambiental deva ter valor mínimo de R$50,00 (cinquenta reais) – assim como também não se vai admitir que toda sanção possa ser apenada em R$50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais).
Cabe ao Poder Executivo, ao regulamentar a lei, fazer uma gradação da gravidade de cada infração administrativa, estabelecendo a multa especifica e proporcionalmente ao dano provocado ao meio ambiente. Sobre a constitucionalidade desse dispositivo, o Supremo Tribunal Federal já decidiu na ADI 4568 ser possível a delegação normativa pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo. Daquele julgamento é possível extrair, do voto do ministro Luiz Fux, razões jurídicas que se aplicam perfeitamente ao caso em testilha: Como ressalta a doutrina hodierna, Senhor Presidente, egrégio Plenário, a evolução das relações sociais, no último quarto do século XX, revelou a chamada crise da lei.
Tal fenômeno se caracteriza, dentre outros aspectos, pela manifesta incapacidade de o Poder Legislativo acompanhar tempestivamente a mudança e a complexidade que atingiram os mais variados domínios do Direito. Por conta disso, muitas vezes apela o legislador para a previsão de princípios e de regras contendo conceitos jurídicos indeterminados, de modo a deferir substancial parcela de poder decisório ao aplicador diante do caso concreto.
Esse mesmo fenômeno tem conduzido, em variados campos do Direito Público, à atuação de entidades reguladoras independentes, cuja aptidão técnica lhes permite desenvolver o conteúdo de regras gerais e abstratas, editadas pelo Legislativo, com atenção às particularidades, especificidades, domínio regulado, com a possibilidade de resposta ágil, diante da evolução da matéria provocada pelos novos desafios.
Em outras palavras, a crise da lei tem conduzido ao reconhecimento de um espaço normativo virtuoso do Poder Executivo, que passa a dialogar com o Poder Legislativo no desenvolvimento das políticas públicas setoriais, em cujas maiores vontades residem especificamente: em primeiro lugar, no conhecimento técnico, inerente à burocracia administrativa; em segundo lugar, na possibilidade de pronta resposta aos novos desafios não previstos, mormente quando comparado com as formalidades que cercam o devido processo legislativo, dentre outros, assim como assentado na Constituição.
Não existe, portanto – e sequer houve alegação ou prequestionamento do assunto – violação constitucional da norma administrativa aplicada ao caso concreto. O valor da multa, por outro lado, não revela um problema de constitucionalidade. Isso porque não há empecilho, legal ou constitucional, a que multas sejam aplicadas em valores eventualmente incompatíveis com o patrimônio do sancionado. Em síntese, uma multa não passa a ser ilegal ou inconstitucional apenas por ser cara demais.
Enquanto ato sancionador, deve a multa ser norteada pela prevenção geral e guardar razão de proporcionalidade com o dano provocado e os custos de sua reparação, não com a capacidade econômica do particular. Esse tema, em verdade, deve ser enfrentado na esfera da execução fiscal da multa, quando a doutrina do patrimônio mínimo e o extenso rol de impenhorabilidades permearão a cobrança do valor. Com relação à dosimetria da multa, é preciso observar as atenuantes e agravantes dispostas nas normas legais e infralegais sobre o tema: Lei 9.605/98 Art. 6º.
Para imposição e gradação da penalidade, a autoridade competente observará:
I – a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;
II – os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental;
III – a situação econômica do infrator, no caso de multa. Instrução Normativa IBAMA 10/2012 Art.
20. A autoridade julgadora competente, ao apreciar a proporcionalidade e razoabilidade das penalidades, por ocasião do julgamento do auto de infração ou do recurso, deverá observar a existência de circunstâncias agravantes e atenuantes da pena. Parágrafo único. A aplicação das circunstâncias agravantes e atenuantes aplicadas pelo agente autuante poderá ser revista justificadamente pela autoridade julgadora, quando da análise do conjunto probatório e de sua decisão.
Art.
21. São circunstâncias atenuantes:
I - baixo grau de instrução ou escolaridade do autuado;
II - arrependimento eficaz do infrator, manifestado pela espontânea reparação e contenção do dano, limitação significativa da degradação ambiental causada ou apresentação de denúncia espontânea.
III - comunicação prévia pelo autuado do perigo iminente de degradação ambiental;
IV - colaboração com a fiscalização, explicitada por não oferecimento de resistência, livre acesso a dependências, instalações e locais de ocorrência da possível infração e pronta apresentação de documentos solicitados. Art.
22. São circunstâncias que majoram a pena, quando não constituem ou qualificam a infração, ter o agente cometido a infração:
I - para obter vantagem pecuniária;
II - coagindo outrem para a execução material da infração;
III - concorrendo para danos à propriedade alheia;
IV - atingindo áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de uso;
V - em período de defeso à fauna;
VI - em domingos ou feriados;
VII - à noite;
VIII - em épocas de seca ou inundações;
IX - com o emprego de métodos cruéis no manejo de animais;
X - mediante fraude ou abuso de confiança;
XI - mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental;
XII - no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada por incentivos fiscais;
XIII - facilitada por funcionário público no exercício de suas funções.
XIV - no exercício de atividades econômicas financiadas direta ou indiretamente por verbas públicas; Art.
23. A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias atenuantes deverá readequar o valor da multa, minorando-a justificadamente, considerando os seguintes critérios:
I - em até 25% (vinte e cinco por cento) na hipótese do inciso I do art. 21;
II - em até 50% (cinquenta por cento) na hipótese do inciso II do art. 21;
III - em até 10 % nas hipóteses dos incisos III e IV do art.
21. §1º Constatada mais de uma circunstância atenuante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de redução seja maior. §2º Quando o valor da multa for determinado por uma unidade de medida, sem o estabelecimento de um valor máximo, e a multa aplicada se mostrar desproporcional em relação à gravidade da infração e capacidade econômica do infrator, comprovada nos autos, o reconhecimento das atenuantes poderá implicar na redução da multa para valores aquém do valor unitário multiplicado pelo quantitativo total, mediante decisão fundamentada, não podendo resultar, porém, em valor inferior ao valor mínimo cominado para a infração. §3º Nos casos do § 2º, a multa resultante não poderá ser inferior ao valor fixado na norma sem a multiplicação pela unidade de medida estipulada, sujeitando-se à confirmação da autoridade hierarquicamente superior, em recurso de ofício. §4º Quando a multa for aberta, o reconhecimento das atenuantes não poderá implicar na sua redução para valores aquém do mínimo cominado para a infração.
Art.
24. A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias agravantes deverá readequar o valor da multa, majorando-a, considerando os seguintes critérios:
I - em até 10% para as hipóteses previstas nos incisos II, III, VI e VII do art. 22;
II - em até 20% para as hipóteses previstas nos incisos V, XII e XIV do art. 22;
III - em até 35%, para as hipóteses previstas nos incisos VIII e X do art. 22;
IV - em até 50% para as hipóteses previstas nos incisos I, IV, IX, XI e XIII do art.
22. §1º O reconhecimento das agravantes não poderá implicar na aplicação da multa além do limite máximo cominado para a infração. §2º Constatada mais de uma circunstância agravante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de majoração seja maior. O autor foi autuado pela prática da infração contida no artigo 51 do Dec. 6.514/2008 e aplicada multa de R$ 45.000,00. Verifico, por outro lado, que o autor detém a condição de agricultor de baixa renda, inclusive se trata de assentado no Projeto de Assentamento Floriano Magno, de acordo com certidão emitida pelo INCRA (id 601070372, p. 40).
A baixa escolaridade do ora autor foi apontada no relatório de fiscalização e na manifestação instrutória (id 601070372, p. 14-15 e 46-47) mas que não foi levada em conta na decisão administrativa. Assim, tenho que, no caso, incide a atenuante do artigo 21, I, da Instrução Normativa supracitada, com a redução da multa em 25% (vinte e cinco por cento), nos termos do art. 23, I, da referida I.N. do IBAMA, resultando em sanção total de R$ 33.750,00 (trinta e três mil, setecentos e cinquenta reais), sem prejuízo da devida atualização monetária.
Quanto ao embargo da área, conforme documentos que instruem o feito, acima referidos, situa-se em área de reserva legal, não passível de uso alternativo do solo. Não prospera a pretensão de desembargo.
III –
DISPOSITIVO
Ante o exposto, RESOLVO O MÉRITO (art. 487,I, do CPC) e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido para REDUZIR a multa ao valor de R$ 33.750,00 (trinta e três mil, setecentos e cinquenta reais), a ser atualizada. Em razão da sucumbência recíproca (art. 86, caput, do CPC), condeno: a) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da causa, que será atualizado, a teor do disposto no art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.
Isento de custas (art. 4º, I, da Lei 9.289/1996). b) o Autor ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o correspondente a 50% do valor da causa, que será atualizado, a teor do disposto no art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC e nas custas processuais, na proporção de 50% do valor total, conforme tabela adotada por ato normativo da Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, sob condição suspensiva, na forma do § 3º do art. 98 do CPC.
Caso interposto recurso de apelação, oportunize-se o contraditório. Após, remetam-se os autos ao egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ratifico e mantenho os termos da sentença extintiva. Comunique-se o teor da presente sentença ao relator do Agravo de Instrumento noticiado. DÊ-se vista dos autos ao Ministério Público Federal. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição.
Porto Velho, data da assinatura eletrônica.
Publique-se.
Registre-se. Intimem-se. DIMIS DA COSTA BRAGA Juiz Federal da 5ª Vara da SJRO, Especializada em Matéria Ambiental e Agrária [1] Direito ambiental. 6 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.
