PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 6ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1010348-06.2025.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: A.
I. E.
C. L. REPRESENTANTES POLO ATIVO: DEBORA POETA WEYH - RS62866 e DARCI PRETTO DA SILVA JUNIOR - RS120527 POLO PASSIVO: U. F.
SENTENÇA
I AMAZONAS INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA. ajuizou a presente Ação Anulatória de Ato Administrativo, com pedido de tutela de urgência, em face da U. F., objetivando a desconstituição das penalidades impostas no bojo do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 00190.105883/2022-77, instaurado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC). O procedimento foi instaurado para apurar a prática de suposto ato lesivo capitulado na Lei Anticorrupção (art. 5º, inciso II, da Lei nº 12.846/2013) em decorrência de fatos investigados na denominada "Operação Spy", que apurou o vazamento e a comercialização ilícita de relatórios de comércio exterior.
Ao final do certame administrativo, a autora restou condenada ao pagamento de multa fixada em R$ 2.661.210,87, cumulada com a sanção de publicação extraordinária da decisão pelo prazo de 45 dias. Em sua petição inicial, a autora sustenta a ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão punitiva, sob o argumento de que a autoridade administrativa competente teve ciência institucional da infração em 10/11/2017, data em que o Ministério Público Federal, por meio do Ofício NCC/PR/RS nº 6357/2017, requisitou formalmente a instauração de apuração junto à Controladoria-Geral da União (CGU), enviando a integralidade do Inquérito Policial.
Subsidiariamente, aponta o Ofício da Polícia Federal enviado ao MDIC em 17/10/2017. Alega, ainda, a ocorrência de cerceamento de defesa por negativa de acesso à integralidade dos elementos da operação, nulidade por utilização de efeitos de confissão ficta decorrentes de revelia posteriormente afastada e erro na dosimetria da pena pela recusa de análise de seu programa de integridade. A inicial veio acompanhada de documentos.
O pedido de tutela de urgência restou inicialmente indeferido por este juízo (ID 2173228854). Regularmente citada, a União Federal apresentou contestação defendendo a estrita legalidade do processo administrativo. No mérito, argumentou a inocorrência de prescrição com base na vertente subjetiva da teoria da actio nata, fixando o termo inicial em 01/03/2018, data em que o Juízo da 7ª Vara Federal de Porto Alegre efetivamente franqueou ao Corregedor-Geral do MDIC o acesso material e eletrônico aos autos sigilosos do Inquérito Policial.
Afirmou a tempestividade da portaria de instauração datada de 26/06/2023, considerando-se a suspensão de 119 dias decorrente da Medida Provisória nº 928/2020. No mais, defendeu a regularidade do direito de defesa, o sigilo imposto a dados de terceiros, a ausência de prejuízo na capitulação dos fatos e a preclusão regulamentar na apresentação extemporânea dos documentos do programa de integridade, ocorrida apenas em sede de alegações finais.
Pugnou pela total improcedência dos pedidos (ID 2181853145). Houve réplica. Em sede de petição intercorrente, a parte autora colacionou aos autos a cópia integral do Ofício NCC/PR/RS nº 6357/2017 como documento novo superveniente, obtido diretamente perante o Ministério Público Federal, desistindo da requisição judicial de provas outrora formulada. Instada a se manifestar, a União Federal impugnou a petição, reiterando que o documento novo apenas corrobora que a ciência dotada de capacidade persecutória específica só se perfectibilizou com o compartilhamento eletrônico das chaves de acesso em março de 2018.
Sobreveio aos autos a comunicação de acórdão proferido pela 11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região nos autos do Agravo de Instrumento nº 1006154-75.2025.4.01.0000, que, por unanimidade, deu provimento ao recurso da empresa autora para suspender a exigibilidade das sanções administrativas aplicadas, sob o fundamento de manifesta verossimilhança na tese de prescrição arguida (ID 2214351994).
É o relatório.
Decido. II Da ordem cronológica de conclusão Processo julgado com observância à regra da cronologia, inserta no art. 12 do CPC, uma vez que não existe necessidade de produção de outras provas e, quanto à matéria fática, os documentos acostados são suficientes para a solução do litígio, impondo-se o julgamento antecipado da lide, nos termos do art. 355, I, do CPC. Do Mérito Para a adequada e ordenada resolução do litígio, impõe-se prioritariamente o exame da questão prejudicial de mérito atinente à prescrição da pretensão punitiva da Administração.
Em seguida, e sob caráter estritamente subsidiário, ressalvando-se que este Juízo adentra no exame das nulidades procedimentais e da dosimetria tão somente para salvaguardar a celeridade e evitar o retorno dos autos em caso de eventual reforma do entendimento prescricional pela instância recursal, proceder-se-á à análise dos demais itens que sustentam a pretensão de anulação.
1. Da Prejudicial de Mérito: Prescrição da Pretensão Punitiva Administrativa O cerne da controvérsia reside na verificação da consumação do prazo prescricional para que a Administração Pública Federal pudesse deflagrar validamente o procedimento sancionador contra a autora, com esteio nas disposições da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). O artigo 25 da referida Lei nº 12.846/2013 estabelece que "prescrevem em 5 (cinco) anos as infrações previstas nesta Lei, contados da data da ciência da infração (…)”.
A controvérsia é referente à fixação do termo inicial desse prazo quinquenal (teoria da actio nata sob o viés subjetivo) e à incidência de causas suspensivas e interruptivas no caso concreto. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento sumulado no sentido de que os prazos prescricionais para a ação punitiva da Administração iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento toma conhecimento do fato.
É o teor da Súmula nº 635 do Superior Tribunal de Justiça (Primeira Seção, julgado em 17/06/2019), cuja diretriz estatui que o marco inicial pressupõe o conhecimento inequívoco pela autoridade correicional apta a agir. Por simetria, esse entendimento ampara as investigações instauradas sob a égide da Lei nº 12.846/2013, exigindo a identificação do momento em que o órgão público obteve as informações mínimas viabilizadoras da persecução.
Na mesma trilha, o AgInt no AREsp 374344/MG (Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe de 05/03/2018) reafirma que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional é a data da ciência do ato imputado pela autoridade competente, rechaçando teses que buscam deslocar esse marco para momentos posteriores de minudenciamento de provas se a ciência primária já era inequívoca. No caso em exame, a União sustenta que a ciência específica e individualizada em relação à autora Amazonas Indústria e Comércio Ltda. somente ocorreu em 01/03/2018, momento em que o Juízo da 7ª Vara Federal Criminal de Porto Alegre/RS encaminhou a chave de acesso digital aos autos sigilosos da "Operação Spy" ao Corregedor do MDIC.
Alega, outrossim, que os informes de 2017 eram genéricos e voltados exclusivamente à conduta de servidores públicos do órgão lesado. Essa tese da defense é infirmada pela prova documental encartada aos autos. Restou amplamente comprovado que o Ministério Público Federal expediu o Ofício NCC/PR/RS nº 6357/2017 em 10/11/2017, recebido formalmente pela Controladoria-Geral da União (CGU). Nos termos do artigo 8º, § 2º, da Lei nº 12.846/2013, a CGU detém competência concorrente para instaurar e julgar Processos Administrativos de Responsabilização no âmbito do Poder Executivo Federal, de modo que a ciência do fato por sua estrutura correicional é plenamente idônea para deflagrar o prazo de prescrição.
O referido Ofício NCC/PR/RS nº 6357/2017 não se limitou a veicular notícias vagas. O expediente ministerial foi acompanhado de mídia digital (CD-R) contendo a decisão judicial de compartilhamento de provas, o Relatório Final do Inquérito Policial nº 5064622-35.2016.4.04.7100 e a Informação Complementar ao Relatório de E-mails elaborada pela Polícia Federal em abril de 2017. Nesses arquivos informatizados, constava o mapeamento analítico da caixa de correio eletrônico [email protected] (utilizada pela intermediária do esquema de venda de dados), identificando expressamente os diálogos comerciais mantidos com o gerente de suprimentos da empresa autora ([email protected]) e os três pagamentos efetuados em 13/10/2014, 04/11/2014 e 30/03/2015.
Esse acervo documental é exatamente o mesmo que fundamentou, anos mais tarde, a instauração e a condenação administrativa da empresa. Portanto, em 10/11/2017, a Administração Pública Federal já dispunha de todos os elementos necessários para a individualização da autoria e da materialidade do suposto ilícito aptos a justificar a abertura de PAR. O nascimento da pretensão punitiva estatal (actio nata) deu-se, inequivocamente, nessa data.
A partir do marco inicial de 10/11/2017, cabia à Administração instaurar o processo sancionador no prazo de 5 (cinco) anos. A instauração do PAR opera a interrupção da prescrição (artigo 25, parágrafo único, da Lei nº 12.846/2013). Contudo, a Portaria SE/MDIC nº 176, que instaurou o PAR nº 00190.105883/2022-77, somente foi publicada em 26/06/2023, ou seja, decorridos mais de 5 (cinco) anos e 7 (sete) meses.
A União busca justificar a demora, invocando a suspensão do prazo prescricional por 119 dias decorrente da Medida Provisória nº 928/2020, editada no contexto da emergência sanitária decorrente da pandemia de COVID-19. Não lhe assiste razão. A jurisprudência pátria pacificou o entendimento de que os diplomas normativos de caráter emergencial voltados à suspensão de prazos durante o período pandêmico, a exemplo da Lei nº 14.010/2020, restringiram sua incidência às relações jurídicas de direito privado, não se estendendo ao campo do direito público sancionador, o qual permanece regido pelo princípio da estrita legalidade.
Nessa vertente, cita-se o julgamento da Apelação 1018921-88.2020.4.01.3600 (Relator Desembargador Federal Antônio Scarpa, Tribunal Regional Federal da 1ª Região, julgado na Sessão de 15 a 19/09/2025), o qual definiu de forma categórica que a suspensão de prazos prescricionais estabelecida pela legislação emergencial da pandemia da Covid-19 não se aplica às relações jurídicas de direito público, categoria na qual se enquadra a prescrição administrativa das sanções da Fazenda Pública.
Consequentemente, inexiste causa suspensiva aplicável, de forma que o termo final para a instauração válida do procedimento sancionador ocorreu em 10/11/2022.
Registre-se que, ainda que se computasse hipoteticamente a referida suspensão, o termo estender-se-ia apenas para meados de março de 2023, restando de qualquer modo fulminada pela prescrição a portaria de instauração editada em 26/06/2023. Verifica-se, portanto, a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, o que impõe a extinção do processo com julgamento de mérito e o reconhecimento da nulidade de pleno direito do ato sancionador.
2. Da Análise Subsidiária dos Demais Itens do Pedido Em homenagem aos princípios da celeridade, da eficiência e da razoável duração do processo, previstos nos artigos 4º e 6º do Código de Processo Civil, este Juízo passa a apreciar, de forma subsidiária, os demais pontos de nulidade formal articulados na inicial e na réplica. Essa providência justifica-se para garantir que, na hipótese de a instância revisora eventualmente reformar o entendimento deste Juízo acerca da ocorrência da prescrição, a causa já se encontre madura e integralmente decidida no primeiro grau, evitando-se o retorno dos autos para novas dilações ou julgamentos fracionados. 2.1.
Do Cerceamento de Defesa por Seleção Unilateral de Provas Sustenta a autora que a comissão processante promoveu "filtragem" unilateral dos elementos colhidos na fase inquisitorial, acostando ao PAR apenas os e-mails desfavoráveis e sonegando o acesso à integralidade dos dados telemáticos e bancários obtidos no âmbito criminal, o que violaria as balizas da Súmula Vinculante nº 14 do Supremo Tribunal Federal (DJe 27/03/2009).
A resolução deste conflito exige ponderação entre o direito à intimidade de terceiros estranhos ao feito e a plenitude da ampla defesa do indiciado. A Administração argumenta que a restrição de acesso deveu-se à salvaguarda de segredos comerciais e sigilos telemáticos de outros investigados. Embora o entendimento pretérito tenha autorizado a vedação de acesso a dados que digam respeito exclusivamente a terceiros estranhos ao acusado, a jurisprudência contemporânea assentou balizas mais rígidas contra a seleção discricionária de evidências por parte do órgão de acusação.
Com efeito, no julgamento do RHC 114.683/RJ (Relator Ministro Rogério Schietti Cruz, Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça, julgado em 19/04/2021), fixou-se o entendimento de que, uma vez implementada medida de busca e apreensão ou quebra de sigilo, deve ser assegurado à defesa o acesso à íntegra dos dados obtidos. Conforme o referido precedente do STJ, o órgão acusador pode eleger o material que fundamentará a imputação, mas o acervo remanescente, supostamente não utilizado, deve permanecer acessível à livre consulta do acusado, pois os resultados da prova pertencem à comunhão das partes.
Eventual proteção ao sigilo de terceiros resolve-se não pela ocultação do material, mas pela imposição de termos de compromisso e confidencialidade assinados pelos patronos do investigado. No caso concreto, a conduta da Comissão do PAR de isolar e acostar apenas três cadeias de e-mails específicos que subsidiavam a tese sancionatória, impedindo a verificação dos fluxos telemáticos completos e demais elementos, limitou de forma indevida a estratégia defensiva da autora.
A impossibilidade de demonstrar a ausência de nexo com o funcionalismo público ou de identificar marcos temporais diversos caracteriza vício processual de cerceamento de defesa, o qual contamina a validade do procedimento. 2.2. Do Vício de Revelia e Efeitos Materiais de Confissão Ficta Baseados em Norma Revogada Aponta a autora a nulidade absoluta do ato decorrente da decretação de sua revelia com efeitos de confissão ficta, fundamentada no artigo 16, § 3º, da Instrução Normativa CGU nº 13/2019, ato normativo que se encontrava expressamente revogado pela IN CGU nº 15/2020 ao tempo da deliberação.
De pronto, assenta-se que o direito administrativo sancionador, em decorrência de sua proximidade com o direito penal, repele a transposição cega dos efeitos materiais da revelia típicos do processo civil. O silêncio do administrado não desonera o ente estatal de provar cabalmente a prática da infração, tampouco autoriza a presunção jurídica de veracidade da peça acusatória. Nesse diário interpretativo, colhem-se os precedentes do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, a exemplo do julgamento da Ação Rescisória 1042054-22.2025.4.01.0000, de relatoria da Desembargadora Federal Daniele Maranhão, julgado em 08/04/2026, que confirma que, em ações de natureza sancionadora regidas pelo direito administrativo, a revelia não produz a presunção de veracidade dos fatos alegados pela acusação.
Na mesma linha, o acórdão proferido na Apelação 1001450-56.2024.4.01.3200, relatado pelo Desembargador Federal Marcus Bastos e julgado em 14/04/2026, estabelece que as regras processuais que atenuam os efeitos da revelia na esfera sancionadora são de observância obrigatória, restando vedado que a ausência de resposta induza confissão ficta. Observo que resta evidenciado que a aplicação de norma expressamente revogada (IN CGU nº 13/2019) para justificar a presunção de veracidade dos fatos afrontou o devido processo legal.
A premissa de que a revelia dispensava maior dilação ou contraditório guiou o juízo de convicção da Comissão, o que causou prejuízo efetivo à defesa da autora ao ter suas alegações fáticas sumariamente desconsideradas pelo órgão sancionador. Caracterizada está, de forma subsidiária, a nulidade de tal ato. 2.3. Do Programa de Integridade (Compliance) e Suposta Preclusão A autora postula a incidência da atenuante prevista no artigo 7º, inciso VIII, da Lei nº 12.846/2013, sustentando que a recusa da Administração em analisar a documentação comprobatória de seu programa de integridade, sob o pretexto de preclusão por ter sido apresentada apenas em sede de alegações finais, reveste-se de formalismo excessivo.
A ré argumenta que os artigos 6º e 8º do Decreto nº 11.129/2022 preveem de modo expresso a exigência de juntada desses elementos por ocasião da defesa escrita inicial, sob pena de inviabilizar a análise técnica detalhada. Sob a perspectiva da legislação geral do processo administrativo federal (Lei nº 9.784/1999), consagra-se o direito do administrado de formular alegações e apresentar documentos antes da tomada de decisão (artigo 3º, inciso III), sob as luzes do princípio do informalismo moderado.
No entanto, no caso concreto, a autora se encontrava sob o estado de revelia e somente buscou introduzir o acervo de compliance após encerrada a instrução, na fase de alegações finais. Os parâmetros de avaliação da efetividade do programa de integridade (artigo 57 do Decreto nº 11.129/2022) exigem dilação técnica complexa, incabível de ser inaugurada no momento das manifestações derradeiras. A preclusão operada na esfera administrativa encontra amparo na necessidade de regularidade procedimental, não se vislumbrando ilegalidade, neste ponto específico, na conduta de recusa da Comissão.
Contudo, ante a precedência lógica e os efeitos da declaração de ocorrência da prescrição da pretensão punitiva (tópico 1), impõe-se a anulação integral do feito e das sanções dele decorrentes. III
Ante o exposto, julgo procedentes os pedidos formulados na petição inicial, extinguindo o processo com resolução de mérito nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para o fim de declarar a consumação da prescrição da pretensão punitiva da União Federal no âmbito do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 00190.105883/2022-77, bem como anular todas as sanções administrativas e penalidades aplicadas à empresa autora no referido procedimento administrativo.
Em virtude da sucumbência, condeno a União Federal ao reembolso das custas processuais adiantadas pela autora e ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo nos percentuais mínimos das faixas estabelecidas no art. 85, § 3º, do Código de Processo Civil, calculado sobre o valor atualizado da causa, observando-se o escalonamento do § 5º do mesmo artigo. Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório (art. 496, inciso I, do Código de Processo Civil).
Intimem-se. Brasília/DF, data da assinatura eletrônica. RODRIGO DE GODOY MENDES Juiz Federal da 6ª Vara/SJDF
