1024460-14.2024.4.01.3400

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 22ª Vara Federal Cível da SJDF

SENTENÇA

TIPO "C" PROCESSO: 1024460-14.2024.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: CENTRO DE FORMACAO DE CONDUTORES ESTRELAS LTDA - ME POLO PASSIVO: UNIÃO FEDERAL e outros

SENTENÇA

I Relatório Trata-se de ação declaratória de nulidade de ato administrativo, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por CENTRO DE FORMACAO DE CONDUTORES ESTRELAS LTDA - ME em face da União Federal e do DETRAN/RJ. A controvérsia gira em torno da exigência imposta pelo art. 46, inciso III, alíneas “a” e “e” da Resolução CONTRAN nº 789/2020, que limita o tempo de uso dos veículos de aprendizagem, sem, segundo a autora, amparo legal.

A parte autora relata dificuldades financeiras decorrentes da pandemia da COVID-19, com paralisação das atividades entre março e setembro de 2020, o que comprometeu sua capacidade de renovar a frota. Argumenta que a revogação da Resolução CONTRAN nº 983/2022, por meio da Deliberação nº 271/2023, retirou do sistema os veículos que tiveram seus prazos prorrogados, inviabilizando sua utilização nas aulas práticas.

A autora sustenta que a norma questionada viola os princípios da legalidade, reserva legal, liberdade econômica, razoabilidade e separação dos poderes, por entender que não há previsão legal para limitação temporal dos veículos. Aponta que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97) não estabelece esse tipo de restrição, e que o CONTRAN extrapolou sua competência regulamentar. Menciona jurisprudência do STF (ADI 2998) e de tribunais federais em apoio à tese de que normas administrativas não podem inovar o ordenamento jurídico sem respaldo em lei formal.

Cita também o Projeto de Lei nº 2000/2022, que trata especificamente da matéria, ainda em tramitação. Ao final, requer tutela de urgência para suspender os efeitos da norma administrativa impugnada, permitindo o uso dos veículos até o julgamento do mérito. Como pedido de mérito, requer a confirmação da tutela e a declaração de nulidade das alíneas "a", "b", "c", "d", e "e" do inciso III, do art. 46, da Resolução CONTRAN nº 789, de 2020, no tocante ao tempo de uso dos veículos.

Inicial instruída com Procuração e documentos. Houve o recolhimento de custas judiciais. A tutela de urgência foi indeferida pelo Juízo. As partes apresentaram contestações. Sobreveio Réplica. Autos conclusos para julgamento.

É o relatório. II Fundamentação II.I Das Preliminares - Incompetência da Justiça Federal e Ilegitimidade Passiva do DETRAN/RJ Rejeita-se a preliminar de incompetência da Justiça Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, suscitada pelo Departamento de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro (DETRAN/RJ), por manifesta ausência de amparo constitucional e legal. De acordo com o art. 109, inciso I, da Constituição da República, compete aos juízes federais processar e julgar as causas em que figure como parte, na condição de autora, ré, assistente ou oponente, a União, autarquia ou empresa pública federal.

No caso sub judice, a União figura no polo passivo da demanda, o que atrai, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do critério subjetivo constitucionalmente estabelecido. A alegação de que a controvérsia não possui repercussão nacional ou que envolveria unicamente interesse de ente estadual não se sustenta diante da natureza do ato impugnado. A controvérsia centra-se na validade de norma expedida pelo Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), órgão integrante da administração direta federal e subordinado ao Ministério da Infraestrutura.

As resoluções emanadas do CONTRAN possuem abrangência nacional, vinculando os órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal. Assim, cabível a discussão do ato normativo perante a Justiça Federal. No que tange às Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 5.492 e 5.737, invocadas pelo DETRAN/RJ como paradigma para a tese de incompetência federal, observa-se que referidas ações versam sobre hipóteses fáticas e jurídicas distintas, não sendo aplicáveis à situação ora examinada.

Além disso, inexiste fundamento jurídico que permita a exclusão da União da lide com base nessas decisões, tampouco para a derrogação da regra de competência prevista no art. 109, I, da Carta Magna. Ao presente caso, na verdade, aplica-se, a regra de competência prevista no parágrafo único, do art. 51, do Código de Processo Civil, e não o parágrafo único, do art. 52, do CPC, como alegado pela RÉ. Quanto à preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo DETRAN/RJ, também não assiste razão à parte.

Embora a Resolução nº 789/2020 tenha sido editada pelo CONTRAN, é o DETRAN/RJ o responsável direto por sua execução administrativa no âmbito estadual, assumindo a função de aplicar os efeitos concretos da norma impugnada. Deste modo, é legítima a sua inclusão no polo passivo da demanda. Ademais, ao caso se aplica o entendimento segundo o qual o ente executor de norma infralegal impugnada possui legitimidade para figurar no polo passivo, especialmente em ações que visam a suspensão de seus efeitos práticos.

Destaca-se, ainda, que a pretensão deduzida pelo autor não se limita à declaração de invalidade da Resolução nº 789/2020, mas visa também à obtenção de provimento jurisdicional que autorize o uso de veículos específicos para fins de aprendizagem em centros de formação de condutores, afastando a exigência etária imposta pela norma. Tal medida, sendo de caráter autorizativo e concreto, depende diretamente da atuação do órgão executivo estadual de trânsito, a quem incumbe a implementação do conteúdo normativo em nível regional.

Por essa razão, reforça-se a legitimidade passiva do DETRAN/RJ, dado seu vínculo direto com a materialização da norma em questão. Acerca do tema, destaca-se entendimento proferido no âmbito do Tribunal Regional Federal da Primeira Região: ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. CARGO DE DIRETOR-GERAL E DIRETOR DE ENSINO DE AUTOESCOLA. EXIGÊNCIA DE PERMANÊNCIA EM TEMPO INTEGRAL NO CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES (CFC) .

VEDAÇÃO DE CUMULAÇÃO. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 789/2020. AUSÊNCIA DE AMPARO LEGAL. ART . 5º, XIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REJEITADA A PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO DETRAN/RJ.

SENTENÇA

MANTIDA.

1 . Apelação interposta pelo DETRAN/RJ contra sentença pela qual o Juízo a quo que julgou procedente o pedido para afastar a exigência contida no art. 48, IV, da Resolução CONTRAN nº. 789/2020, possibilitando que a parte autora exerça as funções de Diretor Geral e de Instrutor de Trânsito - prático e teórico - de forma cumulativa.

2 . No caso, embora o STF tenha conferido interpretação conforme a Constituição ao art. 52, parágrafo único, do CPC, para restringir a competência do foro de domicílio do autor às comarcas inseridas nos limites territoriais do estado-membro ou do Distrito Federal que figure como réu, certo é que a União também figura como parte desta ação, fundamento pelo qual, incide, na hipótese, a regra prevista no art. 51, parágrafo único, do CPC.

3 . O DETRAN/RJ é parte legítima para figurar no polo passivo, pois, embora o ato normativo impugnado tendo sido editado pelo Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), os Centros de Formação de Condutores - CFCs, administrados pelos Departamentos Estaduais de Trânsito, são obrigados a aplicar em sua estrutura organizacional as diretrizes estabelecidas na Resolução CONTRAN nº 789/2020, fundamento pelo qual também se justifica a sua condenação ao pagamento de honorários advocatícios.

4. Outrossim, não há falar em perda superveniente de parte do objeto, porquanto, apesar de a Resolução CONTRAN nº 1.001/2023 (DOU 26 .09.2023) ter dado nova redação ao inciso IV do art. 48 da Resolução CONTRAN nº 789/2020, passou a autorizar, tão somente, o acúmulo de funções de Diretor-Geral e de Diretor de Ensino.

4 . Nos termos do art. 5, XIII, da Constituição Federal, "é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer". Portanto, somente a lei pode impor condições para o exercício de atividade ou profissão.

5 . A Lei nº 9.503/1997 - CTB - não estabeleceu nenhuma proibição de cumulação de funções de Diretor-Geral/Diretor de Ensino de autoescola com a de Instrutor de Trânsito.

6. "A vedação constante do art . 48, inciso IV, da Resolução CONTRAN 789/2020, alusiva à cumulação do exercício dos cargos de Diretor de Geral e de Ensino dos Centros de Formação de Condutores - CFC's, afigura-se abusiva, porquanto desprovida de qualquer previsão legal". (AC 1067030-83.2022.4 .01.3400, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, TRF1 - Quinta Turma, PJe 18/05/2023).

7 . Apelação do DETRAN/RJ desprovida.

8. Majoração dos honorários advocatícios em dois pontos percentuais, nos termos do art. 85, § 11, do CPC . (TRF-1 - (AC): 10616325820224013400, Relator.: DESEMBARGADORA FEDERAL KATIA BALBINO DE CARVALHO FERREIRA, Data de Julgamento: 10/07/2024, SEXTA TURMA, Data de Publicação: PJe 10/07/2024 PAG PJe 10/07/2024 PAG). Portanto, rejeito as preliminares arguidas. II.II Da análise do mérito A controvérsia ora submetida à apreciação judicial reside na análise da legalidade da exigência de idade máxima para veículos utilizados na atividade de formação de condutores, imposta por meio de norma infralegal, notadamente pelo art. 46, inciso III, da Resolução CONTRAN nº 789/2020.

O dispositivo em questão determina que para o credenciamento das autoescolas, é necessário cumprir diversos requisitos, dentre eles a limitação do tempo de uso dos veículos de acordo com cada categoria descrita nas letras “a” “b” “c” “d” “e”, do artigo (art. 46, III, Resolução CONTRAN nº 789/2020). Trata-se, portanto, de verificar se a administração pública, no exercício do seu poder regulamentar, poderia validamente impor restrição ao uso de veículos por autoescolas com fundamento exclusivo em norma infralegal, sem que exista previsão expressa em lei ordinária que autorize tal limitação.

A questão demanda o exame da compatibilidade dessa exigência com os princípios da legalidade e da reserva legal, previstos no caput do art. 5º e no inciso II, do mesmo artigo da Constituição Federal, bem como com o regime jurídico-administrativo que rege a atuação da Administração Pública. O poder regulamentar é expressão do princípio da legalidade administrativa e tem por finalidade viabilizar a execução das leis, jamais inovar na ordem jurídica.

Conforme o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Tal princípio impõe limites objetivos à atuação normativa dos órgãos administrativos. Nos termos do art. 12, do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/1997), compete ao Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, entre outras atribuições: (I) estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;; (X) - normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem, habilitação, expedição de documentos de condutores, e registro e licenciamento de veículos; e (VII)I - zelar pela uniformidade e cumprimento das normas contidas neste Código e nas resoluções complementares; Entretanto, a atuação normativa do CONTRAN deve respeitar os limites da lei, não podendo criar obrigações não previstas pelo legislador.

A Resolução CONTRAN nº 789/2020, ao dispor em seu art. 46, inciso III, “a” “b” “c” “d” “e”, que os veículos de aprendizagem devem ter, no máximo, 5, 8 ou 15 anos de uso, a depender da categoria, cria limitação, inicialmente, não prevista na legislação primária. É que o CTB, quando da publicação da Resolução CONTRAN 789/2020, não trazia em seus artigos 140 a 160, ao tratar da formação de condutores, qualquer limitação temporal quanto à vida útil dos veículos utilizados por autoescolas, o que acarretava na ilegalidade da previsão contida no art. 46, inciso III, “a” “b” “c” “d” “e”, da Resolução CONTRAN nº 789/2020, por incorrer em violação ao princípio da reserva legal - criação de requisito não previsto em lei primária gerando inovação descabida no ordenamento jurídico.

Ocorre que em 10 de julho de 2024, foi publicada a Lei n. 14.921, que alterou o artigo 154, do Código de Trânsito Brasileiro, para justamente estabelecer limitação no tempo de utilização dos veículos destinados à formação de condutores. Senão vejamos, in verbis: Art. 154. Os veículos destinados à formação de condutores serão identificados por uma faixa amarela, de vinte centímetros de largura, pintada ao longo da carroçaria, à meia altura, com a inscrição AUTO-ESCOLA na cor preta. § 1º No veículo eventualmente utilizado para aprendizagem, quando autorizado para servir a esse fim, deverá ser afixada ao longo de sua carroçaria, à meia altura, faixa branca removível, de vinte centímetros de largura, com a inscrição AUTO-ESCOLA na cor preta. (Incluído pela Lei nº 14.921, de 2024) § 2º As idades máximas dos veículos destinados à formação de condutores nas categorias de habilitação de que trata o art. 143, não computado o ano de fabricação, serão de: (Incluído pela Lei nº 14.921, de 2024)

I - 8 (oito) anos, para a categoria A; (Incluído pela Lei nº 14.921, de 2024)

II - 12 (doze) anos, para a categoria B; (Incluído pela Lei nº 14.921, de 2024)

III - 20 (vinte) anos, para as categorias C, D e E. (Incluído pela Lei nº 14.921, de 2024) Da análise do texto legal inserido no Código de Trânsito Brasileiro (CTB) e das disposições contidas no art. 46, inciso III, alíneas “a” a “e”, da Resolução CONTRAN nº 789/2020, verifica-se a existência de distinção entre as previsões normativas quanto ao número máximo de anos para utilização dos veículos. Diante desse cenário, constata-se que a alteração legislativa introduzida pela Lei nº 14.921/2024 é superveniente à edição da referida Resolução do CONTRAN e disciplina o mesmo fato jurídico tratado no art. 46, inciso III, alíneas “a” a “e”, da mencionada norma infralegal: a limitação do tempo de uso dos veículos para fins de credenciamento de autoescolas.

Conclui-se, ainda, que, havendo conflito entre o comando estabelecido em ato infralegal e a norma prevista em ato legal primário posteriormente editado, prevalece a norma legal, operando-se a revogação das disposições infralegais que lhe forem contrárias. Sendo assim, é de se concluir que houve revogação do art. 46, inciso III, “a” “b” “c” “d” “e”, da Resolução CONTRAN nº 789/2020, pela superveniência da Lei nº 14.921 que alterou o art. 154, do CTB.

Nesse contexto, aplica-se ao presente caso o entendimento consolidado pelo STF, segundo o qual "a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação" (ADI 4389 AgR, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2018). Portanto, é de rigor reconhecer a perda superveniente do interesse de agir da parte autora em razão da superveniência da Lei nº 14.921/24 que passou a regulamentar, no plano normativo primário (lei), o objeto questionado nos presentes autos.

No que se refere à sucumbência, aplica-se o principio da causalidade (art. 85, §10, CPC). Com efeito, a parte autora propôs a demanda quando vigente a Resolução CONTRAN 789/2020, sendo a União o ente responsável pela edição do ato normativo impugnado, razão pela qual lhe cabe o ônus da sucumbência, ainda que supervenientemente extinto o feito. III Dispositivo

Ante o exposto, reconheço a perda superveniente do interesse processual, ocasionado pela perda do objeto da ação, e, portanto, julgo extinto o feito sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485,VI, do CPC. Condeno a União ao pagamento das custas processuais, se existentes, observada a isenção legal conferida à Fazenda Pública. Condeno a União ao pagamento dos honorários advocatícios à autora. Em atenção ao art. 85, §8º, do CPC, fixo os honorários advocatícios equitativamente no montante de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) em razão de o valor atribuído à causa ser muito baixo.

Interposta apelação, tendo em vista as modificações no sistema de apreciação da admissibilidade e dos efeitos recursais (art. 1.010, §3º, NCPC), intime-se a parte contrária para contrarrazoar. Havendo nas contrarrazões as preliminares de que trata o art. 1009, §1º, do NCPC, intime-se o apelante para, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias, manifestar-se a respeito, conforme §2º, do mesmo dispositivo.

Após, encaminhem-se os autos ao TRF da 1ª Região. Sentença não sujeita à remessa necessária. Com o trânsito em julgado do feito, dê-se ciência as partes. Oportunamente, arquivem-se os autos. BRASÍLIA, assinado na data constante do rodapé (assinado eletronicamente)