PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 9ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1027283-58.2024.4.01.3400 CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) POLO ATIVO: DOW BRASIL SUDESTE INDUSTRIAL LTDA. REPRESENTANTES POLO ATIVO: RENATA OLIVEIRA PIRES CASTANHO - SP188177, LUIZA COELHO ALVES CORREA - SP496486 e AMALIA SIMOES BOTTER FABBRI - SP310397 POLO PASSIVO: Presidente Ibama e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: DANILO RIBEIRO MIRANDA MARTINS - DF49067
SENTENÇA
Trata-se de mandado de segurança impetrado por DOW BRASIL SUDESTE INDUSTRIAL LTDA contra ato atribuído ao PRESIDENTE DO IBAMA, pretendendo: “b) Ao final, a concessão da segurança pretendida para: i. confirmar integralmente a liminar deferida; e ii. declarar, em definitivo, a nulidade da decisão administrativa proferida pelo ILMO. SR. PRESIDENTE DO IBAMA nos autos do Procedimento Administrativo 02001.127066/2017-18, em 11.03.2024, cancelando-se a multa imposta, tendo em vista a patente incidência de prescrição intercorrente, no processo em referência”.
Narra que “O Auto de Infração nº 9128879 – Série E, lavrado em 16.11.2017, pela Diretoria de Proteção Ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (‘IBAMA’), que deu origem ao Processo Administrativo nº 02001.127066/2017-18, foi lavrado em nome da DOW supostamente por esta: ‘descumprir obrigação prevista no sistema de logística reversa implantado nos termos da Lei n° 12.305, de 2010, consoante as responsabilidades específicas estabelecidas para o referido sistema: deixar de destinar óleo lubrificante usado ou contaminado (‘OLUC’) referente à meta/ano de 2016’”.
Afirma que, após apresentar defesa administrativa, “em 2.1.2018, foi proferida a Decisão de 1ª Instância Homologatória nº 52/2019-SUPES-SP, em 21.3.2019, que entendeu pela manutenção da autuação”; “a multa foi adequada em sede de primeira instância ao valor de R$ 810.000,00 (oito centos e dez mil reais) em face da aplicação de agravamento por suposta reincidência”; “apresentou seu Recurso Administrativo, em 10.05.2019, argumentando que: (i) não praticou qualquer conduta em desacordo com a legislação, uma vez que o óleo lubrificante inserido no mercado não integrava a base de cálculo das metas de coleta; (ii) que eram arbitrários os parâmetros aplicados para a valoração da multa; e (iii) que o agravamento da sanção não encontrava amparo legal”.
Sustenta que “passados mais de 4 (quatro) anos do protocolo do referido Recurso, o processo não apresentou qualquer movimentação de cunho decisório por parte do IBAMA – ocorreram apenas trâmites internos, os quais basicamente se referiam ao encaminhamento do processo, mas que não tratavam, de nenhuma forma, do mérito do caso, com eventual propósito de apuração/instrução e, menos ainda, de seu julgamento/apreciação”; “o processo permaneceu paralisado até 31.1.2024, quando foi expedido o Relatório Recursal (PASA) nº 18207665/2024-GNII/Dsip/CCAS/Cenpsa”; “Nos termos do § 2º do artigo 21 do Decreto nº 6.514/2008, incide a prescrição intercorrente em procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho”; “foi expedido o Relatório Recursal já mencionado, que entendeu não haver operado, naqueles autos, a prescrição intercorrente, supostamente em razão das movimentações dos dias 14.5.2019, 21.5.2019, 12.1.2021 e 29.12.2023”; “ainda que se considere o período de suspensão a 15.11.2020), nos termos das Portarias IBAMA nº 826/20206 e nº 2600/20207, ainda assim a prescrição resta configurada” Emendou a inicial, retificando o valor da causa para R$ 810.000,00 (id. 2127159664).
Custas recolhidas (id. 2127160327). Foi proferida decisão declinando da competência para a vara ambiental (id. 2136367409). A liminar foi indeferida (id. 2138780929). Foram prestadas informações (id. 2147584886). O MPF informou não vislumbrar interesse que justificasse sua intervenção (id. 2148773120). O autor prestou garantia e requereu a suspensão da exigibilidade da multa (id. 2155334818). Intimado, o IBAMA informou a suficiência da garantia (id. 2176289843).
A tutela de urgência foi deferida para determinar: a) a suspensão da exigibilidade da multa objeto desta ação, em todos os seus possíveis efeitos; e b) a exclusão de qualquer restrição em desfavor da parte impetrante em razão da multa impugnada (id. 2182800781). A parte ré comprovou o cumprimento da decisão (id. 2190939624). O impetrante apresentou alegações finais (id. 2209374994).
É o relatório.
Decido No caso, a impetrante busca a declaração de nulidade da decisão administrativa proferida pelo Presidente do IBAMA, em 11/03/2024, no Processo Administrativo nº 02001.127066/2017-18, referente ao Auto de Infração nº 9128879-E, que manteve multa ambiental no valor original de R$ 810.000,00, aplicada por suposto descumprimento de obrigação relacionada ao sistema de logística reversa de óleo lubrificante usado ou contaminado - OLUC.
A controvérsia, contudo, restringe-se ao exame da legalidade do prosseguimento do processo administrativo à luz da prescrição intercorrente, sem necessidade de incursão no mérito técnico da autuação ambiental. A Lei nº 9.873/99, que disciplina o prazo de prescrição para o exercício da ação punitiva pela Administração Pública Federal, tanto direta quanto indireta, dispõe o seguinte: "Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. § 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal." O art. 21 do Decreto Federal nº 6.514/08 contém redação semelhante, estabelecendo que a ação da administração para apurar infrações contra o meio ambiente prescreve em cinco anos, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
Além disso, o § 3º do referido artigo determina que, quando a infração também configurar crime, aplica-se o prazo prescricional previsto na legislação penal. Veja-se: "Art.
21. Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado. § 1º Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração. § 2º Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008). § 3º Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. § 4º A prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental." O entendimento mais compatível com os princípios que regem a hermenêutica ambiental – especialmente os da prevenção e da precaução – é aquele que estabelece o prazo de cinco anos como limite mínimo de prescrição da pretensão punitiva propriamente dita e o de três anos para a prescrição intercorrente.
No que se refere às causas interruptivas da prescrição, o artigo 2º da Lei nº 9.873/99 estabelece que a prescrição da ação punitiva da Administração Pública se interrompe nas seguintes hipóteses:
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
II – por qualquer ato inequívoco que importe na apuração do fato;
III – pela decisão condenatória recorrível;
IV – por qualquer ato inequívoco que represente manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da Administração Pública Federal. No mesmo sentido, o artigo 22 do Decreto Federal nº 6.514/08 dispõe que a contagem do prazo prescricional é interrompida nas seguintes situações:
I – pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer meio, inclusive por edital;
II – por qualquer ato inequívoco da Administração que importe na apuração do fato;
III – pela decisão condenatória recorrível. Merece especial atenção o inciso que prevê a interrupção da prescrição da ação punitiva da Administração Pública por qualquer ato inequívoco da administração que importe na apuração do fato. É importante destacar que nem todo ato praticado no curso do processo possui o efeito de interromper a prescrição. Para que se configure a interrupção do prazo prescricional da ação punitiva, conforme disposto na legislação, é necessário que o ato praticado no âmbito do processo administrativo esteja diretamente vinculado à apuração do fato.
Ou seja, o ato processual deve contribuir para a instrução do processo, a fim de suspender o curso da prescrição, conforme previsto no art. 22, inciso II, do Decreto Federal nº 6.514/08. Vale citar, no ponto, entendimento do TRF1 (grifo nosso): “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). INFRAÇÃO AMBIENTAL. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO .
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. OCORRÊNCIA.
SENTENÇA
MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO .
1. Trata-se de Apelação interposta pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA, em face de sentença da lavra da 1ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Rondonópolis-MT, que julgou procedentes os pedidos da exordial para anular o Auto de Infração lavrado pelo IBAMA, em decorrência da prescrição intercorrente do processo administrativo de fiscalização ambiental.
2. O art . 1º, § 1º da Lei nº 9.873/99 estabelece que incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
3. A prescrição intercorrente decorre de atos da Administração que efetivamente deem impulso ao procedimento, não gerando esse efeito os despachos que apenas repetem o conteúdo de despacho anterior ou os de mero encaminhamento, uma vez que esse tipo de prescrição tem por objetivo assegurar a duração razoável do processo . Precedentes.
4. Em 03 de fevereiro de 2010, o IBAMA exarou o Despacho SAR/SUPES/MT, encaminhando o processo administrativo à Equipe Técnica para instrução e julgamento e consignando a ausência de defesa. Após tal ato, o processo só foi efetivamente movimento no Despacho da NUIP em 20 de fevereiro de 2013, encaminhando o processo para manifestação da autoridade julgadora quanto à necessidade de manifestação de ordem técnica pelo NUIP ou outras diligências .
5. Os atos praticados entre esse intervalo não impulsionaram o processo administrativo e nem configuraram as causas interruptivas da prescrição dispostas no art. 2º da Lei nº 9.873/99 .
6. O despacho da Equipe Técnica de 27.3.2012, encaminhando o processo para mero apensamento com o processo 02013-001785/2009-61 10 e o termo de juntada por apensação, de 28 .3.2012, por constituírem meros atos de expediente que impõe a lógica procedimental, não têm o condão de interromper o prazo prescricional.
7. Prescrição intercorrente do procedimento administrativo reconhecida, nos termos do Art . 1º, § 1º da Lei nº 9.873/1999.
8. Apelação não provida." (TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL: 10010409220204013602, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE LARANJEIRA, Data de Julgamento: 10/04/2024, DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 10/04/2024 PAG PJe 10/04/2024 PAG) (grifei) “ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO . PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR A TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ( § 1º DO ART. 1º DA LEI 9.873/1999) .
APELAÇÃO DESPROVIDA.
1. Nos termos do art. 1º, § 1º da Lei nº 9 .873/1999, a paralisação do procedimento administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de três anos, implica na prescrição intercorrente da pretensão punitiva.
2. Na hipótese dos autos, verifica-se a ocorrência da prescrição intercorrente, tendo em vista que após a lavratura do auto de infração e notificação do autuado em 27/10/2016, transcorreu um lapso temporal de três anos sem a ocorrência de qualquer causa interruptiva de prescrição.
3. Conforme pacificado na jurisprudência, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas sim os atos e decisões de apuração de infração, de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator. Isto é, despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. O mesmo entendimento se aplica à certidão (positiva ou negativa) de agravamento e o edital de intimação para apresentação de alegações finais.
Precedentes .
4. Apelação desprovida.
5. Honorários advocatícios majorados para acrescer ao percentual fixado na origem a importância de 2% (dois por cento), nos termos do art . 85, § 11, do CPC, observados os limites estabelecidos no § 3º do mesmo art.” (TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL: 10080701020214013000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO FILIPE ALVES MARTINS, Data de Julgamento: 19/06/2024, QUINTA TURMA, Data de Publicação: PJe 19/06/2024 PAG PJe 19/06/2024 PAG) Conclui-se que a prescrição intercorrente decorre de atos da Administração que realmente impulsionem o procedimento.
Despachos que apenas repetem o conteúdo de decisões anteriores ou que se limitam a mero encaminhamento não geram esse efeito. Isso ocorre porque o objetivo da prescrição intercorrente é garantir a duração razoável do processo. É importante destacar que a lavratura do auto de infração e/ou do termo de embargo pode ser considerada um marco interruptivo do fato especificado na autuação, dando início ao prazo prescricional para que a administração exerça sua pretensão sancionadora.
A autuação imputou à impetrante a prática de infração ambiental sujeita à apuração em processo administrativo sancionador, no qual devem ser observados o contraditório, a ampla defesa, a duração razoável do processo. Dentro desse processo, aplicam-se prazos específicos, sendo o prazo de cinco anos para a prescrição da pretensão punitiva e o prazo de três anos para a prescrição intercorrente, conforme disposto na lei administrativa.
No presente caso, após a interposição do recurso administrativo pela autuada em 10/05/2019 (id. 2147585140 – Pág. 79/101), sobreveio certificação de apresentação da peça recursal e encaminhamento do processo para análise em 14/05/2019 (id. 2147585140 – Pág. 104, bem como Despacho Decisório nº 5 em 21/05/2019 ((id. 2147585140 – Pág. 105), indicado pela Administração como ato decisório. Ainda que se adote esse último ato como marco inicial mais conservador, verifica-se que, a partir de 21/05/2019, o procedimento permaneceu sem ato administrativo materialmente relevante de apuração, instrução, saneamento substancial ou julgamento por período superior a três anos.
As movimentações posteriores, consistentes no protocolo de pedido de conversão de multa pela autuada em 06/07/2019 (id. 2147585140 – Pág. 115), no encaminhamento para triagem e classificação em 12/01/2021 (id. 2147585140 – Pág. 125), na manifestação da autuada requerendo reconhecimento da prescrição em 19/01/2023 (2147585140 – Pág. 136/143) e no despacho de 29/12/2023 (id. 2147585140 – Pág. 146) para elaboração de relatório recursal, não se qualificam como atos aptos a afastar a prescrição intercorrente, seja porque decorreram de iniciativa da própria administrada, seja porque ostentam natureza meramente interna, burocrática ou preparatória, sem efetivo conteúdo instrutório ou decisório.
Esses atos praticados entre os marcos interruptivos não são capazes de influenciar o curso do prazo prescricional, pois não se enquadram nas hipóteses previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999 e no art. 22 do Decreto Federal nº 6.514/2008. O processo permaneceu, em termos materiais, sem efetiva apreciação recursal por período superior a três anos. Ainda que se desconte o período de suspensão dos prazos administrativos durante a pandemia da Covid-19, o prazo trienal, iniciado em 21/05/2019, exauriu-se em setembro de 2022, muito antes do despacho de 29/12/2023, do relatório recursal de 31/01/2024 e da decisão recursal de 11/03/2024.
A decisão administrativa impugnada, ao rejeitar a prescrição intercorrente com base em movimentações internas destituídas de conteúdo decisório ou instrutório, incorreu em ilegalidade passível de controle por mandado de segurança. Desse modo, consumado o prazo trienal em setembro de 2022, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, e do art. 21, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008, os atos posteriores, inclusive o relatório recursal de 31/01/2024 e a decisão recursal de 11/03/2024, não têm o condão de reabrir prazo prescricional já exaurido.
Impõe-se, portanto, o reconhecimento da prescrição intercorrente, com a declaração de nulidade da decisão administrativa impugnada. Por fim, de acordo com o recente entendimento consolidado pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região, o reconhecimento da prescrição do Auto de Infração implica a inexigibilidade da multa administrativa. Veja-se (grifo nosso): "APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO, PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL.
AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO . INTIMAÇÃO POR EDITAL. ENDEREÇO CONHECIDO. INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. MULTA . PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI Nº 9.873/99, ART. 1º, § 1º . DECRETO Nº 6.514/2008, ART. 21, § 2º. OCORRÊNCIA . AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. APELAÇÃO PROVIDA.
1. Nos termos do art . 1º, § 1º, da Lei 9.873/99, e do art. 21, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008, incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada.
2. A orientação jurisprudencial deste Tribunal é no sentido de que os atos de encaminhamento ou movimentação processual, caso não impulsionarem o processo efetivamente, não se prestam a interromper a prescrição.
3. A parte autora apresentou defesa administrativa em 30/10/2008, foi proferido parecer técnico instrutório em 28/06/2011 e notificação da homologação do auto de infração e apresentação do pré-projeto PRAD foi realizada em 10/07/2012. A notificação para apresentar alegações finais só ocorreu em 06/05/2014, por edital.
4. A notificação por edital é medida excepcional, sendo a ultima ratio, isto é, determinada ou realizada quando os interessados são indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, ou quando resultar inútil pelos meios previstos no procedimento administrativo ambiental, consubstanciando nulidade a não observação das prescrições legais previstas na Lei nº 9.784/99 e no Decreto nº 6.514/08.
5. A ausência da notificação válida no processo administrativo torna o lançamento nulo por ofensa aos princípios da ampla defesa e devido processo legal, impondo-se a sua anulação e, consequentemente, o reconhecimento da prescrição intercorrente, visto que o último ato instrutório, no caso, ocorreu em 28/06/2011 e a decisão administrativa foi proferida somente em 15/08/2016.
6. Apelação provida para reconhecer a prescrição intercorrente e tornar inexigível o crédito oriundo da multa aplicada por meio do Auto de Infração nº 556428-D." (TRF-1 - (AC): 10004330820184014101, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL NEWTON PEREIRA RAMOS NETO, Data de Julgamento: 08/07/2024, DÉCIMA-PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: PJe 08/07/2024 PAG PJe 08/07/2024 PAG) Reconhecida a prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador, fica comprometida a exigibilidade da multa imposta no Auto de Infração nº 9128879-E.
Isso porque a Administração Pública, pelo decurso do prazo legal, perdeu a possibilidade de prosseguir validamente na persecução punitiva. A prescrição intercorrente não configura mera irregularidade formal, mas causa extintiva da pretensão punitiva administrativa, com reflexo direto sobre o crédito decorrente da penalidade. Assim, consumado o prazo trienal sem ato administrativo materialmente relevante de apuração, instrução ou julgamento, a multa perde suporte jurídico.
Consequentemente, a multa deve ser declarada inexigível, com a suspensão definitiva de sua cobrança e o impedimento de inscrição do débito em dívida ativa, no CADIN ou em quaisquer cadastros restritivos, bem como de adoção de medidas administrativas ou judiciais de cobrança fundadas exclusivamente no Auto de Infração nº 9128879-E.
Ante o exposto, confirmo a liminar anteriormente concedida e CONCEDO A SEGURANÇA, resolvendo o mérito na forma do art. 487, I, do CPC, para reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa no Processo Administrativo nº 02001.127066/2017-18 e, em consequência, declarar a nulidade da decisão administrativa proferida em 11/03/2024, bem como a inexigibilidade da multa administrativa decorrente do Auto de Infração nº 9128879-E.
Sem honorários advocatícios, por força do artigo 25, da Lei n.º 12.016/2009. Sentença sujeita ao reexame necessário, na forma do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
1. Intimem-se as partes para ciência desta sentença.
2. Interposto recurso, intime-se a parte contrária para contrarrazões. Brasília, DF. Assinado e datado eletronicamente
