1040263-37.2024.4.01.3400

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 8ª Vara Federal Cível da SJDF

SENTENÇA

TIPO "B" PROCESSO: 1040263-37.2024.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: MUNICIPIO DE BREVES REPRESENTANTES POLO ATIVO: ALEXANDRE MATTAO DA SILVA - DF13074 POLO PASSIVO: CAIXA ECONOMICA FEDERAL - CEF e outros

SENTENÇA

I –

RELATÓRIO

Trata-se de ação pelo procedimento comum proposta pelo MUNICIPIO DE BREVES contra a CAIXA ECONOMICA FEDERAL e a UNIÃO, objetivando: B – julgar procedente a presente ação para: B.1 – Determinar à União e à Caixa que a situação de inadimplência do Autor perante o SIAFI/CAUC e o que se denomina vulgarmente EXTRA-CAUC não seja empecilho para o empenho do recurso, bem como para a formalização dos convênios nº 049059/2023 e nº 032007/2023, afastando-se o óbice da irregularidade apontada, dando plena vigência ao disposto no § 3° do art. 25 da LRF, do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 e do art. 2º da Lei nº 10.257/2001, porquanto se tratam de programas ligados às áreas de saúde, educação, assistência social, ação social e faixa de fronteira, bem como dos direitos salvaguardados no Estatuto das Cidades dando caráter definitivo à antecipação dos efeitos da tutela eventualmente deferida; B.2 – Declarar, nos termos do § 3° do art. 25 da LRF, do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 e do art. 2º da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto das Cidades) que as obras como de ação social, saúde de que trata presente demanda decorrente do convênio, posto que se enquadra nas exceções legais, para fins de esclarecer o direito vindicado pelo Autor; B.3 – Declarar a inconstitucionalidade do art. 29, II, da Portaria Conjunta nº 33/2023, face o flagrante confronto com o Texto Constitucional; Decisão de ID 2164965714 indeferiu a tutela.

O autor informou a interposição de agravo de instrumento (ID 2165077600). Contestação da CEF no ID 2190769989 e da União no ID 2198645843. Réplica sob ID 2218334839.

II – FUNDAMENTAÇÃO Afasto a preliminar de ilegitimidade passiva da CEF, uma vez que o pedido de desconsideração da situação de inadimplência do autor perante o SIAFI/CAUC invariavelmente deverá ser cumprida pela CEF, ao operacionalizar a contratação dos convênios, uma vez que é a instituição financeira que realiza a conferência dos requisitos junto aos sistemas governamentais. Acolho a impugnação ao valor da causa.

A pretensão do autor é afastar os efeitos de suas inscrições no SIAFI/CAUC e não é possível atribuir valor econômico aos efeitos da obrigação buscada, já que não se trata de busca por um proveito econômico direto. Desse modo, atendendo ao disposto no art. 292, II, do CPC, e considerando que o autor não requer a imposição de contratação, mas apenas o afastamento de pendências administrativas, entendo que a contratação ou não dos convênios ainda ficará sob a discricionariedade da União, de forma que não se pode alegar que o proveito econômico do afastamento seria o valor total da contratação, já que não há pretensão de obrigar as rés a formalizarem os convênios, mas apenas de afastar requisitos de regularidade para sua análise.

Sendo assim, fixo o valor da causa em R$ 10.000,00 (dez mil reais), antes à ausência de conteúdo econômico no mero afastamento de requisitos/pendências. Quanto ao mérito, em exame de cognição exauriente, não vejo motivos para alterar o entendimento manifestado pelo juízo plantonista ao apreciar a tutela antecipada, que integro à presente sentença como razões de decidir: A questão jurídica controvertida nos autos é a possibilidade de ente federativo celebrar convênios com entes federais e receber transferência de recursos, havendo pendências no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI, Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – CAUC e no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - CADIN.

Pois bem. A legislação federal prevê mecanismos que minoram os efeitos da inscrição de entes políticos em cadastros de inadimplência da União. Nesse sentido, a LC n. 101/2001 prevê que “para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social” (art. 25, §3°). JÁ a Lei n. 10.522/2002, por sua vez, em seu art. 26, dispõe que “fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objeto de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI”.

Sobre a interpretação a ser dada ao dispositivo legal, o Superior Tribunal de Justiça possui o seguinte entendimento: "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou orientação de que, na hipótese de transferência voluntária de recursos federais à Municipalidade, destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira, a anotação desabonadora, no Siafi e Cauc, deve ter seus efeitos suspensos. (...) Na forma da jurisprudência, 'o termo 'ação social' presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto). (REsp 1.527.308/CE, Rel.

Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/8/2015). (...)” (AgInt no REsp 1828073/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 27/02/2020). Grifei No caso dos autos, a proposta dos convênios tem como objeto a pavimentação de vias urbanas no município de Breves/PA (id 2131437588) bem como a aquisição de motoniveladora (id 2131437696) para “fortalecer a produção agrícola local, elevando o padrão de qualidade dos produtos com o melhoramento das estradas, fazendo com que a produção chegue na mesa da população com produtos de qualidade, da mesma forma aumentando a produtividade e a comercialização do produto final.” Sobre tais convênios n. 049059/2023 e 032007/2023, o STJ entende que atividades de pavimentação e drenagem de vias públicas assim como aquisição de motoniveladora, não podem ser enquadradas no conceito de ação social previsto no art.. 26, da Lei 10.522/2002.

Confira-se: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO QUE OBJETIVA A LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL PARA PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC. SITUAÇÃO QUE NÃO SE COADUNA COM O CONCEITO DE AÇÃO SOCIAL PREVISTO NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002.

ACÓRDÃO

RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NESTA CORTE SUPERIOR. INCIDÊNCIA SÚMULA 83 DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL DO MUNICÍPIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. A Lei Complementar 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, prevê em seu art. 25 a proibição de repasse de verbas para aqueles entes que se encontrem em situação irregular

2. Por sua vez, o art. 26 da Lei 10.522/2002 dispõe que fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registros no CADIN e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal-SIAFI.

3. E não é outro o entendimento desta Corte Superior, segundo o qual a inscrição de Município junto ao SIAFI ou CAUC deve ter seus efeitos suspensos somente quando os repasses visarem execução de ações sociais ou em faixa de fronteira.

4. Ressalte-se, entretanto, que a interpretação da expressão ações sociais não pode estender-se a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Seu conceito, para o fim da Lei 10.522/2002 (CADIN), deve decorrer de interpretação restritiva, teleológica e sistemática.

5. In casu, trata-se de liberação de verbas federais para a execução de serviços de pavimentação de vias públicas (direito relacionado à infraestrutura urbana e aos serviços sociais previstos no art. 2o. da Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades), que não se enquadra no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002. Precedentes: AgRg no REsp. 1.490.020/PE, AgRg no REsp. 1.439.326/PE, REsp. 1.372.942/AL.

6. Agravo Regimental do MUNICÍPIO DE PROPRIÁ/SE a que se nega provimento (STJ, AgRG no REsp 1457430/SE, Ministro Relator: NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 1ª Turma, DJe 15.12.2015). ADMINISTRATIVO. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO INSCRITO NOS CADASTROS SIAFI/CAUC. LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL DE CONVÊNIO. PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. OBRAS PÚBLICAS QUE NÃO SE COADUNAM COM O CONCEITO DE AÇÃO SOCIAL. ART. 26 DA LEI 10.522/2002.

ACÓRDÃO

RECORRIDO EM DESCONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NESTA CORTE SUPERIOR.

I. Na origem, trata-se de ação ajuizada por Município objetivando liberação de verbas federais, independentemente de sua inscrição nos cadastros SIAF/CAUC/CADIN, com vistas à execução de pavimentação de ruas públicas, construção de quadra poliesportiva, construção de estradas vicinais e aquisição de uma motoniveladora.

II. Ação julgada procedente no Juízo de 1º Grau, com entendimento de que, embora regular a inscrição da municipalidade nos cadastros de inadimplência, as obras públicas a que se refere a lide estão enquadradas nas ações sociais, atraindo a incidência do art. 26, da Lei n. 10.522/2002.

III. Sentença mantida no Tribunal a quo, com o desprovimento do recurso de apelação da União.

IV. Alegação de violação de dispositivos da LC n. 101/2000, da Lei n. 8.429/1992, da Lei n. 4.320/1964 e da Lei n. 10.522/2002 que merece acolhida, considerando a impossibilidade de liberação de verbas públicas, a uma, por não restar comprovado que o atual prefeito tenha efetivado providências de responsabilização do gestor anterior; a duas, por não estarem enquadradas as obras públicas pretendidas no conceito de ações sociais.

V. Aresto recorrido em dissonância com ambos os entendimentos firmados nesta Corte a respeito da matéria. Precedentes: AgInt no REsp 1721615/BA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 25/04/2018, AgRg no REsp 1457430/SE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho Primeira Turma, DJe 15/12/2015, REsp 1676509/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/10/2017, AgInt no AREsp 942.301/TO, Rel.

Ministro Francisco Falcão, DJe 22/06/2017.

VI. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1713127/BA, Relator: Ministro Relator FRANCISCO FALCÃO, Dje: 12.02.2021). Consistindo os objetos dos Convênios supracitados em pavimentação de vias urbanas e aquisição de motoniveladora, resta inviável a antecipação de tutela, conforme os precedentes do STJ acima mencionados. De fato, autor pretende a formalização do Contrato de Repasse dos convênios nº 049059/2023 e nº 032007/2023, independentemente das restrições no sistema SIAFI/CAUC, sob o argumento de que os recursos federais objeto de transferência voluntária são destinados à pavimentação de vias urbanas do município, sendo, pois, verba pública para execução de “ações sociais”, para as quais é dispensada a prova de regularidade no CAUC, conforme o art. 25, § 3º, da LC nº 101/2000, e o art. 26 da Lei nº 10.522/2002.

Entretanto, a pavimentação de vias urbanas não se enquadra no conceito de “ação social” a que se refere o art. 26 da Lei nº 10.522/2002, o que afasta a pretensão ora postulada. Nesse sentido se posicionou o STJ, verbis: PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. OBRA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. AÇÃO ORDINATÓRIA COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA. LEI N. 10.522/2002. SOLICITAÇÃO DE REPASSE DE RECURSOS PÚBLICOS.

DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA

DECISÃO

RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de ação ordinária, com pedido de tutela de urgência, objetivando provimento judicial que determine que a instituição financeira demandada celebre determinados convênios com o município autor e efetive o repasse do montante de R$ 2.080.643,00 (dois milhões, oitenta mil e seiscentos e quarenta e três reais), que já estariam empenhados na CEF, independentemente das restrições existentes no CAUC.

Na sentença, o pedido foi julgado parcialmente procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.

II - Consoante se depreende dos excertos reproduzidos do aresto recorrido, verifica-se que o posicionamento adotado pela Corte Regional está em consonância com o entendimento firmado nesta Corte, no sentido de que "a ação social a que se refere o art. 26 da Lei n. 10.522/2002 é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)".

Nesse sentido: REsp n. 1.372.942/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11/4/2014.

III - Ademais, também é entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que a interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu, pelo que o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei n. 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social.

IV - Nesse passo, evidentemente que não são todos os serviços públicos essenciais que se enquadram no conceito de "ação social" a autorizar a suspensão da restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios, ou de Estados a Municípios, pois, se assim o fosse, resultaria em verdadeira letra morta do disposto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002, uma vez que pouco provável que um ente federado com restrições de crédito postulasse a exclusão de seu nome e CNPJ do cadastro de inadimplentes (SIAFI, CAUC e CADIN) objetivando a contratação e efetivação de convênios para realização de serviços não essenciais.

V - No caso dos autos, não obstante o município recorrente defender que a construção de campo de futebol se enquadra como ação social, não se vê a essencialidade ou a obrigatoriedade da realização desse evento pelo Poder Público, de modo a isentar o ente municipal da exigência de provar sua regularidade fiscal para obtenção de repasse de verba pública para tal fim. Não é demais reforçar que o conceito de ação social de que trata o art. 26 da Lei n. 10.522/2002, consoante o deliberado no REsp n. 1.372.942/AL, "é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do poder público (...)".

Confiram-se os seguintes julgados semelhantes à questão: REsp n. 1.915.572/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 23/3/2021, DJe de 7/4/2021; REsp n. 1.713.127/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 2/2/2021, DJe de 12/2/2021; AgInt no REsp n. 1.921.725/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/8/2021, DJe de 31/8/2021.

VI - Desse modo, o dissenso jurisprudencial suscitado também não prospera.

VII - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.192.681/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/4/2025, DJEN de 7/5/2025.) Ainda que se tratasse de obra social (o que não foi reconhecido nesta sentença), é importante asseverar que as transferências constitucionais e legais são de caráter automático e obrigatório, ao passo que as transferências voluntárias são caracterizadas por decisões discricionárias, para propósitos específicos.

Nesse sentido, considerando-se as normas verifica-se que as transferências voluntárias fazem parte do federalismo fiscal, sob o ponto de vista das relações que se estabelecem entre esferas de governo, focalizando as chamadas relações intergovernamentais, também como resultado da emergência de políticas descentralizadas. Como é sabido, a União não é obrigada a firmar convênios com os demais entes federados.

O mesmo acontece com os Estados, Distrito Federal e Municípios. Logo, é perfeitamente aceitável que sejam feitas exigências juridicamente válidas pelas partes envolvidas no contrato, que em grande parte são abrangidas pelo sistema CAUC. A transferência de recursos do governo federal para os demais entes subnacionais ocorre por meio de transferências constitucional, legal ou voluntária. As transferências constitucionais e legais não estão condicionadas à satisfação de requisitos e constam declaradas expressamente na Carta Magna ou em leis.

A transferência voluntária de recursos federais para entes subnacionais, celebrada por documento chamado de Convênio ou de Contrato de Repasse, está sujeita ao atendimento de requisitos fiscais previstos na legislação. A transferência voluntária é ato discricionário da União. Nesse caso, a pretensão de os entes políticos subnacionais obterem recursos federais está condicionada à satisfação daquelas exigências e à decisão da União.

Ademais, deve-se ter em mente que a celebração de um convênio ou instrumento congênere, assim como a prorrogação de sua vigência, pelo Poder Executivo Federal, é um ato discricionário: o Órgão ou Entidade Federal Concedente pode ou não celebrar um convênio a seu único e exclusivo critério, na forma permitida na legislação federal vigente. A interação, portanto, deve-se restringir ao âmbito do relacionamento entre o Órgão ou Entidade Federal Concedente e o Ente da Federação Convenente, sem a interferência desta Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

É certo que a celebração de convênios com outros entes públicos, intermediados pela CEF, é ato discricionário da União, de modo que, mesmo que a municipalidade cumprisse com todos os requisitos e estivesse em dia com todas as suas obrigações, não poderia o Poder Judiciário impor tal contratação à União, sob pena de violar o princípio da separação dos Poderes. Tanto assim o é, que para a operacionalização das transferências voluntárias o ente da Federação encaminha projeto ao órgão federal da área relativa à ação pública cuja melhoria deve ser focada (Educação, Turismo, Saneamento Básico, Saúde etc.) e propõe projeto de construção, de reforma, de realização de serviços e muitos outros, conforme programas de governo disponíveis, para cujo suporte financeiro seja necessária uma transferência voluntária de recursos federais.

O gestor federal, em geral um Ministério, analisa o pleito e o aceita ou não, motivadamente. Caso o aceite, formaliza-se a transferência num documento – geralmente chamado de Termo de Convênio ou de Contrato de Repasse – cujos signatários são a União, chamada de concedente e representada por um Ministério, e outro ente político, chamado de convenente. Esse documento marca o início da relação jurídica e estabelece os direitos e os deveres de seus partícipes.

A suspensão não fere o art. 160 da Constituição Federal, pois incorre-se em equívoco quando se cita o art. 160 da Constituição Federal para albergar a hipótese de que o dispositivo tenha proibido a restrição à entrega de recursos financeiros aos entes federados subnacionais. De fato, isso acontece, mas somente quanto aos recursos de transferência obrigatória pela União (cujos exemplos mais comuns são o Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios).

Esses recursos foram expressamente citados na Seção VI (“Da repartição das receitas tributárias”) do Título VI (“Da tributação e do orçamento”) da Magna Carta. Convênio não é transferência obrigatória de recursos, mas voluntária, segundo o caput do art. 25 da LRF. Portanto, a vedação do art. 160 da Constituição Federal não diz respeito a transferências voluntárias. Não cabe ao Poder Judiciário “autorizar” ou “deixar de autorizar” a celebração de convênio.

Isso seria ameaçar a independência dos Poderes Políticos, vez que conformaria ingerência do Judiciário sobre o Executivo, ingerência esta indevida, segundo o constituinte originário (art. 2º da Constituição Federal). Nesse sentido reiteradamente decide o STJ e este TRF/1ª Região: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. CONTRATO. EMPENHO. OBRIGAÇÃO DO PAGAMENTO. NÃO RECONHECIMENTO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL.

SÚMULA 7 DO STJ. INCIDÊNCIA.

1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).

2. "O empenho, por si, não cria obrigação de pagamento. O Estado não pode pagar por serviço não prestado ou por mercadoria não entregue apenas porque houve empenho da despesa" (REsp 1022818/RR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/05/2009, DJe 21/08/2009).

3. Hipótese em que a Corte de origem assegurou que a autora, ora agravante, não comprovou a execução dos serviços contratados e assentou que o empenho, como uma das etapas da despesa pública, pode ter seu pagamento cancelado "no estágio de liquidação", caso a Administração verifique "que o objeto contratual não foi cumprido a contento."

4. A modificação do julgado, nos moldes pretendidos, não depende de simples análise do critério de valoração da prova, mas do reexame dos elementos de convicção postos no processo, providência incompatível com a via estreita do recurso especial, a teor da Súmula 7 do STJ.

5. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no AREsp: 1097066 SP 2017/0103561-6, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 04/10/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/11/2018). ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVÊNIO. PROSSEGUIMENTO DA PROPOSTA DE CONVÊNIO POR IMPOSIÇÃO JUDICIAL. PROVIMENTO JURISDICIONAL PARA EVITAR A ANULAÇÃO DO EMPENHO. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE EVIDENCIEM A PROBABILIDADE DO DIREITO.

RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de São Pedro do Piauí-PI, em face de decisão, da lavra do douto Juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Piauí, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, nos autos nº 1001573-16.2023.4 .01.4000, que objetivava obter provimento jurisdicional para ordenar o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio nº 033230/2022 perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, bem como para determinar que a parte agravada não promova a anulação ou cancelamento do empenho realizado.

2. Não deve ser acolhido o pedido que objetiva o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, porquanto a voluntariedade é elemento essencial nas relações firmadas em convênios. Nesse sentido, ressalte-se o teor do Art. 19, inciso I, do Decreto nº 11.531/2023, o qual estabelece que o convênio poderá ser denunciado a qualquer tempo, por desistência de qualquer um dos partícipes, hipótese em que ficarão responsáveis somente pelas obrigações e auferirão as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente do acordo, não admitida cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes.

3. Os convênios são celebrados para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, nos termos do Art. 3º do Decreto nº 11.531/2023. Assim, o prosseguimento de proposta de convênio, por força de provimento jurisdicional, destoa da finalidade do aludido enunciado normativo, por competir às partes, em mútua colaboração, decidir sobre a implementação de programas, projetos e atividades do convênio.

4. O acolhimento do pedido que objetiva impor à agravada a obrigação de não promover a anulação ou cancelamento do empenho realizado impediria que o Poder Executivo, no exercício de suas atribuições, realizasse o controle de legalidade.

5. O procedimento para a realização de uma despesa pública está previsto nos artigos 58 a 70 da Lei nº 4 .320/1964, podendo ser dividido em três etapas: o empenho, a liquidação e a ordem de pagamento. Na hipótese dos autos, não há justificativa para a intervenção do Poder Judiciário na tramitação do procedimento de despesa pública em análise. O prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio não deve decorrer, em regra, por imposição judicial, sobretudo quando não haja prova de qualquer ilegalidade cometida que autorize a análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

6. Agravo de Instrumento desprovido. (TRF-1 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10272797020234010000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE LARANJEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2024, DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 06/03/2024). ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVÊNIO. PROSSEGUIMENTO DA PROPOSTA DE CONVÊNIO POR IMPOSIÇÃO JUDICIAL. PROVIMENTO JURISDICIONAL PARA EVITAR A ANULAÇÃO DO EMPENHO.

DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE EVIDENCIEM A PROBABILIDADE DO DIREITO. RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Várzea Grande-PI, em face de decisão da lavra do douto Juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Piauí, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, nos autos nº 1001342-86.2023.4 .01.4000, que objetivava obter provimento jurisdicional para ordenar o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio nº 033241/2022 perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, bem como para determinar que a parte agravada não promova a anulação ou cancelamento do empenho realizado em razão do término do exercício financeiro.

2. Não deve ser acolhido o pedido que objetiva o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, porquanto a voluntariedade é elemento essencial nas relações firmadas em convênios. Nesse sentido, ressalte-se o teor do Art. 19, inciso I, do Decreto nº 11.531/2023, o qual estabelece que o convênio poderá ser denunciado a qualquer tempo, por desistência de qualquer um dos partícipes, hipótese em que ficarão responsáveis somente pelas obrigações e auferirão as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente do acordo, não admitida cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes.

3. Os convênios são celebrados para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, nos termos do Art. 3º do Decreto nº 11.531/2023. Assim, o prosseguimento de proposta de convênio, por força de provimento jurisdicional, destoa da finalidade do aludido enunciado normativo, por competir às partes, em mútua colaboração, decidir sobre a implementação de programas, projetos e atividades do convênio.

4. O acolhimento do pedido que objetiva impor à agravada a obrigação de não promover a anulação ou cancelamento do empenho realizado impediria que o Poder Executivo, no exercício de suas atribuições, realizasse o controle de legalidade.

5. O procedimento para a realização de uma despesa pública está previsto nos artigos 58 a 70 da Lei nº 4 .320/1964, podendo ser dividido em três etapas: o empenho, a liquidação e a ordem de pagamento. Na hipótese dos autos, não há justificativa para a intervenção do Poder Judiciário na tramitação do procedimento de despesa pública em análise. O prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio não deve decorrer, em regra, por imposição judicial, sobretudo quando não haja prova de qualquer ilegalidade cometida que autorize a análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

6. Agravo de Instrumento desprovido. (TRF-1 - (AG): 10336488020234010000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE JORGE FONTES LARANJEIRA, Data de Julgamento: 27/02/2024, DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 27/02/2024). Ainda, CEF noticiou em sua contestação o cancelamento das notas de empenho das propostas 032007/2023 e 049059/2023. Nesse ponto, os artigos 2º e 35 da Lei nº 4.320/64 estabelecem que as contratações devem ser realizadas dentro do período orçamentário a que pertencem, de modo que o empenho em favor do município autor só poderia ser contratado até o final do exercício financeiro.

Ultrapassado o exercício financeiro, a verba pública é revertida ao orçamento para outras finalidades e não pode mais ser reclamada nos exercícios seguintes, pois não se trata de “restos a pagar”. Assim, o pedido desta ação perdeu seu objeto, já que o orçamento relativamente a tais convênios já se exauriu e não podem ser firmados com recursos do atual orçamento, sem prévia receita específica para transferência.

Por outro lado, o art. 37 da Lei nº 4.320/64 dispõe que as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Entretanto, é fácil perceber que esse dispositivo legal não se aplica ao caso concreto, porque as despesas da proposta de convênio objeto desta lide não foram reconhecidas pela autoridade competente e, portanto, não há dotação para “despesas de exercícios anteriores”. Nesse sentido reiteradamente decide o STJ e este TRF/1ª Região: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. CONTRATO. EMPENHO.

OBRIGAÇÃO DO PAGAMENTO. NÃO RECONHECIMENTO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL. SÚMULA 7 DO STJ. INCIDÊNCIA.

1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).

2. "O empenho, por si, não cria obrigação de pagamento. O Estado não pode pagar por serviço não prestado ou por mercadoria não entregue apenas porque houve empenho da despesa" (REsp 1022818/RR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/05/2009, DJe 21/08/2009).

3. Hipótese em que a Corte de origem assegurou que a autora, ora agravante, não comprovou a execução dos serviços contratados e assentou que o empenho, como uma das etapas da despesa pública, pode ter seu pagamento cancelado "no estágio de liquidação", caso a Administração verifique "que o objeto contratual não foi cumprido a contento."

4. A modificação do julgado, nos moldes pretendidos, não depende de simples análise do critério de valoração da prova, mas do reexame dos elementos de convicção postos no processo, providência incompatível com a via estreita do recurso especial, a teor da Súmula 7 do STJ.

5. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no AREsp: 1097066 SP 2017/0103561-6, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 04/10/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/11/2018). ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVÊNIO. PROSSEGUIMENTO DA PROPOSTA DE CONVÊNIO POR IMPOSIÇÃO JUDICIAL. PROVIMENTO JURISDICIONAL PARA EVITAR A ANULAÇÃO DO EMPENHO. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE EVIDENCIEM A PROBABILIDADE DO DIREITO.

RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de São Pedro do Piauí-PI, em face de decisão, da lavra do douto Juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Piauí, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, nos autos nº 1001573-16.2023.4 .01.4000, que objetivava obter provimento jurisdicional para ordenar o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio nº 033230/2022 perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, bem como para determinar que a parte agravada não promova a anulação ou cancelamento do empenho realizado.

2. Não deve ser acolhido o pedido que objetiva o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, porquanto a voluntariedade é elemento essencial nas relações firmadas em convênios. Nesse sentido, ressalte-se o teor do Art. 19, inciso I, do Decreto nº 11.531/2023, o qual estabelece que o convênio poderá ser denunciado a qualquer tempo, por desistência de qualquer um dos partícipes, hipótese em que ficarão responsáveis somente pelas obrigações e auferirão as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente do acordo, não admitida cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes.

3. Os convênios são celebrados para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, nos termos do Art. 3º do Decreto nº 11.531/2023. Assim, o prosseguimento de proposta de convênio, por força de provimento jurisdicional, destoa da finalidade do aludido enunciado normativo, por competir às partes, em mútua colaboração, decidir sobre a implementação de programas, projetos e atividades do convênio.

4. O acolhimento do pedido que objetiva impor à agravada a obrigação de não promover a anulação ou cancelamento do empenho realizado impediria que o Poder Executivo, no exercício de suas atribuições, realizasse o controle de legalidade.

5. O procedimento para a realização de uma despesa pública está previsto nos artigos 58 a 70 da Lei nº 4 .320/1964, podendo ser dividido em três etapas: o empenho, a liquidação e a ordem de pagamento. Na hipótese dos autos, não há justificativa para a intervenção do Poder Judiciário na tramitação do procedimento de despesa pública em análise. O prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio não deve decorrer, em regra, por imposição judicial, sobretudo quando não haja prova de qualquer ilegalidade cometida que autorize a análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

6. Agravo de Instrumento desprovido. (TRF-1 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10272797020234010000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE LARANJEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2024, DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 06/03/2024). ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVÊNIO. PROSSEGUIMENTO DA PROPOSTA DE CONVÊNIO POR IMPOSIÇÃO JUDICIAL. PROVIMENTO JURISDICIONAL PARA EVITAR A ANULAÇÃO DO EMPENHO.

DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE EVIDENCIEM A PROBABILIDADE DO DIREITO. RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Várzea Grande-PI, em face de decisão da lavra do douto Juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Piauí, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, nos autos nº 1001342-86.2023.4 .01.4000, que objetivava obter provimento jurisdicional para ordenar o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio nº 033241/2022 perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, bem como para determinar que a parte agravada não promova a anulação ou cancelamento do empenho realizado em razão do término do exercício financeiro.

2. Não deve ser acolhido o pedido que objetiva o prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio perante o Ministério do Desenvolvimento Regional, porquanto a voluntariedade é elemento essencial nas relações firmadas em convênios. Nesse sentido, ressalte-se o teor do Art. 19, inciso I, do Decreto nº 11.531/2023, o qual estabelece que o convênio poderá ser denunciado a qualquer tempo, por desistência de qualquer um dos partícipes, hipótese em que ficarão responsáveis somente pelas obrigações e auferirão as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente do acordo, não admitida cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes.

3. Os convênios são celebrados para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, nos termos do Art. 3º do Decreto nº 11.531/2023. Assim, o prosseguimento de proposta de convênio, por força de provimento jurisdicional, destoa da finalidade do aludido enunciado normativo, por competir às partes, em mútua colaboração, decidir sobre a implementação de programas, projetos e atividades do convênio.

4. O acolhimento do pedido que objetiva impor à agravada a obrigação de não promover a anulação ou cancelamento do empenho realizado impediria que o Poder Executivo, no exercício de suas atribuições, realizasse o controle de legalidade.

5. O procedimento para a realização de uma despesa pública está previsto nos artigos 58 a 70 da Lei nº 4 .320/1964, podendo ser dividido em três etapas: o empenho, a liquidação e a ordem de pagamento. Na hipótese dos autos, não há justificativa para a intervenção do Poder Judiciário na tramitação do procedimento de despesa pública em análise. O prosseguimento dos trâmites relativos à proposta de convênio não deve decorrer, em regra, por imposição judicial, sobretudo quando não haja prova de qualquer ilegalidade cometida que autorize a análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

6. Agravo de Instrumento desprovido. (TRF-1 - (AG): 10336488020234010000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE JORGE FONTES LARANJEIRA, Data de Julgamento: 27/02/2024, DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 27/02/2024). Sendo assim, ausente o caráter social das obras, bem como diante da voluntariedade na contratação por parte da União, devem ser rejeitados os pedidos de afastamento de requisitos para formalização de convênios que nem mais podem ser realizados e de declaração de caráter social dos programas.

Por fim, quanto ao pedido de declaração da "inconstitucionalidade do art. 29, II, da Portaria Conjunta nº 33/2023", ressalto que nem este magistrado possui competência para a declaração de inconstitucionalidade de norma jurídica em abstrato e nem o autor possui legitimidade para apresentar pedido que devia ser objeto de ADI ou ADPF.

III –

DISPOSITIVO

Ante o exposto, com base no art. 487, I, do CPC, resolvo o mérito e REJEITO O PEDIDO. Condeno o autor ao pagamento dos honorários sucumbenciais, pro rata, que fixo no patamar de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em vista do valor inexpressivo da causa fixado nesta sentença, nos termos do art. 85, § 8º, do CPC. Em caso de interposição de apelação, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões.

Após, subam os autos ao TRF/1ª Região. Sem recurso, certifique-se o trânsito em julgado e intimem-se as partes para ciência. Nada requerido, arquivem-se. Intimem-se Brasília, data da assinatura digital. MÁRCIO DE FRANÇA MOREIRA Juiz Federal Substituto da 8ª Vara/DF