PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL 3ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO nº : 1055790-63.2023.4.01.3400 CLASSE : PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR : ASSOCIACAO DE COMBATE AO CANCER DO BRASIL CENTRAL e outros RÉU : UNIÃO FEDERAL
SENTENÇA
TIPO: A
I -
RELATÓRIO
Trata-se de procedimento comum cível com pedido de tutela de urgência ajuizado pela ASSOCIAÇÃO DE COMBATE AO CÂNCER DO BRASIL CENTRAL (Hospital Hélio Angotti) em face da UNIÃO FEDERAL, objetivando provimento jurisdicional que afaste a exigência de regularidade fiscal e cadastral para fins de formalização do Termo de Convênio nº 922601/2021 (Proposta nº 052702/2021), assegurando a manutenção do empenho e o repasse dos recursos financeiros decorrentes de emenda parlamentar.
Narra a autora que é pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, declarada de utilidade pública federal, estadual e municipal, qualificada como entidade beneficente de assistência social certificada pelo CEBAS e mantenedora do Hospital Hélio Angotti, sediado em Uberaba/MG, habilitado como Unidade de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON). Esclarece ainda que destina mais de 90% de sua capacidade operacional ao Sistema Único de Saúde (SUS), atendendo à população de dezenas de municípios da região no diagnóstico e tratamento de patologias oncológicas.
Relata que foi contemplada com emenda parlamentar individual do orçamento da União no valor de R$ 339.993,00, destinada especificamente à aquisição de equipamentos hospitalares permanentes essenciais à manutenção do centro cirúrgico e da central de esterilização. Destaca que o plano de trabalho e a proposta foram integralmente aprovados pelos setores. Contudo, a formalização do convênio foi obstada pela Administração sob a alegação de pendências cadastrais e fiscais.
Sustenta a ilegalidade do óbice, invocando a exceção protetiva do art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 e do art. 26 da Lei nº 10.522/2002, sob a ótica da garantia constitucional do direito à saúde. A petição inicial veio acompanhada de procuração e documentos. Por meio da decisão de ID 1732407073, este Juízo concedeu a tutela de urgência para determinar à ré o afastamento do óbice de regularidade fiscal e cadastral, formalizando o Convênio nº 922601/2021 (Proposta nº 052702/2021) e mantendo o respectivo empenho.
Devidamente citada e intimada, a União Federal apresentou contestação (ID 1823947153). Em sede preliminar, impugnou o valor atribuído à causa. No mérito, defendeu a estrita legalidade da exigência de regularidade fiscal e consulta prévia ao CADIN para celebração de convênios, com fundamento no art. 37 da Constituição Federal, no art. 6º da Lei nº 10.522/2002, no Decreto nº 6.170/2007 e na Portaria Interministerial nº 424/2016.
Argumentou ainda que as ressalvas do art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000, do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 e do art. 166, § 16, da Constituição Federal constituem regras de exceção e destinam-se exclusivamente a entes federativos, não admitindo extensão analógica a pessoas jurídicas de direito privado, ainda que filantrópicas. Pugnou pela improcedência dos pedidos autorais. A União também noticiou a interposição de agravo de instrumento (Processo nº 1038302-13.2023.4.01.0000) contra a decisão que deferiu a liminar (ID 1823972665).
A autora noticiou descumprimento da ordem judicial e requereu a imposição de multa coercitiva (astreintes) (ID 1853193177). Determinada a manifestação das partes, a União juntou expedientes administrativos do Fundo Nacional de Saúde demonstrando que a autora comprovou situação de adimplência nos sistemas oficiais e que os trâmites voltados à formalização do convênio foram deflagrados (ID 1921233064, ID 1921233065).
A autora apresentou réplica, refutando a preliminar de valor da causa e reiterando o cabimento da mitigação legal (ID 1923731147). Na oportunidade, comprovou a celebração efetiva do instrumento convenial e a publicação do extrato do Convênio nº 922601/2021 no Diário Oficial da União em 16/11/2023.
É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO O processo comporta julgamento antecipado do mérito, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil, uma vez que a matéria controvertida é de direito e os fatos relevantes estão devidamente demonstrados pela robusta prova documental coligida aos autos.
1. Da Impugnação ao Valor da Causa Em sede de resposta, a União insurgiu-se contra o valor da causa de R$ 339.993,00 atribuído pela demandante, sob o argumento de que a pretensão deduzida ostenta natureza de mera obrigação de fazer, desprovida de expressão patrimonial imediata, propondo a fixação da quantia simbólica de R$ 1.000,00 (ID 1823947153). A preliminar não merece prosperar. Nos termos do art. 292, II, do Código de Processo Civil, nas ações que versem sobre a existência, validade ou cumprimento de ato jurídico, o valor da causa deve corresponder ao valor do próprio ato ou da parte controvertida: Na espécie, o objetivo precípuo da ação é afastar a restrição administrativa que obstava a assinatura do Termo de Convênio nº 922601/2021 e assegurar a liberação dos recursos públicos oriundos da emenda parlamentar, no importe líquido e individualizado de R$ 339.993,00.
Dessa forma, o montante indicado na petição inicial reflete com exatidão o benefício econômico direto almejado pela instituição convenente, impondo-se a rejeição da impugnação apresentada.
2. Do Direito Constitucional à Saúde e da Mitigação da Regularidade Fiscal para Repasse de Verbas A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, nos termos do art. 196 da Constituição Federal. Outrossim, dispõe o art. 197 da Carta Magna que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público executá-los diretamente ou por intermédio de terceiros, incluindo as pessoas jurídicas de direito privado.
Em igual sentido, o art. 199, § 1º, da Constituição assegura que as instituições filantrópicas e sem fins lucrativos poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, mediante convênio ou contrato de direito público, com preferência em relação às entidades privadas lucrativas. O regime geral das transferências voluntárias de recursos federais encontra-se disciplinado na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), cujo art. 25, § 1º, IV, "a", prevê, como regra, a comprovação de que o beneficiário encontra-se em dia com os tributos e obrigações devidas ao ente transferidor.
Todavia, o próprio legislador estabeleceu ressalvas expressas em prol de direitos fundamentais, estatuindo no § 3º do mencionado dispositivo que, para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. De forma convergente, o art. 26 da Lei nº 10.522/2002 dispõe que: “Art.
26. Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.” Em que pese a alegação fazendária de que tais preceitos excepcionais fariam referência literal estrita a entes políticos (Estados, Distrito Federal e Municípios), a jurisprudência pátria consolidou entendimento firme de que a interpretação teleológica e sistemática dessas normas impõe a extensão da referida benesse, por analogia, às entidades privadas beneficentes e sem fins lucrativos que prestam serviços essenciais de saúde em regime de colaboração com o SUS.
Com efeito, a finalidade da norma legal não é proteger o ente receptor em si, mas salvaguardar a continuidade e a efetividade das políticas públicas de saúde e assistência social voltadas à população vulnerável, evitando que óbices burocráticos ou fiscais impeçam a aquisição de insumos e equipamentos médicos imprescindíveis à vida e à dignidade humana. No caso concreto, restou amplamente comprovado nos autos que a autora é entidade filantrópica devidamente certificada pelo CEBAS (ID 1653538968), reconhecida como de utilidade pública federal (ID 1653533483) e prestadora de serviços hospitalares em oncologia, atuando como Unidade de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON) (ID 1653523484, ID 1653533481).
Ademais, a instituição destina 96% de seus atendimentos a usuários do Sistema Único de Saúde (SUS), acolhendo significativo contingente de pessoas idosas e pacientes de diversas cidades do Triângulo Mineiro e regiões adjacentes (ID 1653523484, ID 1653538970). O Convênio nº 922601/2021 (Proposta nº 052702/2021) possui por objeto exclusivo a aquisição de equipamentos e materiais permanentes para o Centro Cirúrgico e para a Central de Esterilização de Material (CME) do Hospital Hélio Angotti (notadamente autoclave hospitalar horizontal a vapor, foco cirúrgico de LED e mesas auxiliare), indispensáveis para substituir maquinário obsoleto e restabelecer a plena capacidade produtiva dos atendimentos e procedimentos cirúrgicos oncológicos (ID 1653533487, ID 1653538951).
Destaca-se que o plano de trabalho obteve pareceres integralmente favoráveis das áreas técnicas e aprovação da Secretaria Finalística do Ministério da Saúde, atestando a consonância da despesa com as diretrizes do SUS (ID 1653533492). Nesse contexto, a negativa administrativa fundada unicamente na ausência temporária de certidões negativas de débito e no registro cadastral revelou-se ilegítima, afrontando a ponderação de interesses e o primado do direito fundamental à saúde pública.
Nesse sentido, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça assentou a legitimidade da aplicação analógica da exceção prevista na LRF às instituições privadas de assistência social e saúde vinculadas ao SUS:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. RECURSO ESPECIAL. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS. ENTIDADE PRIVADA BENEFICENTE SEM FINS LUCRATIVOS. CONVÊNIOS E EMENDAS PARLAMENTARES NA ÁREA DA SAÚDE. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL E INSCRIÇÃO NO CADIN. APLICAÇÃO ANALÓGICA DA EXCEÇÃO DO ART. 25, § 3º, DA LC Nº 101/2000 E DO ART. 26 DA LEI Nº 10.522/2002. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME1. Recurso especial interposto pela União, com fundamento no art. 105, III, "a", da CF/1988, contra acórdão do Tribunal Regional Federal que, em ação ordinária ajuizada por entidade beneficente, sem fins lucrativos, que atua na consecução de políticas públicas de assistência social e de saúde por meio do Sistema Único de Saúde, manteve sentença que determinou à União abster-se de exigir da autora comprovação de regularidade fiscal e/ou regularidade perante o CADIN, inclusive apresentação de CPEND, como requisito à continuidade de convênios já firmados e ao repasse de emendas parlamentares destinadas à aquisição de equipamentos e materiais permanentes para unidade de atenção especializada em saúde, limitando, porém, a dispensa aos convênios já celebrados.II.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO2. A questão em discussão consiste em saber se é juridicamente possível afastar, por interpretação sistemática e analógica do art. 25, § 3º, da LC nº 101/2000 e do art. 26 da Lei nº 10.522/2002, a exigência de comprovação de regularidade fiscal, inclusive ausência de restrição no CADIN e apresentação de CPEND, para entidade privada beneficente, sem fins lucrativos, que atua na área da saúde e executa ações no âmbito do SUS, como requisito à continuidade de convênios e ao repasse de recursos de emendas parlamentares destinados a ações de saúde previamente pactuadas.III.
RAZÕES DE DECIDIR3. A LC nº 101/2000, ao disciplinar as transferências voluntárias, exige, em regra, a comprovação de regularidade do beneficiário quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos (art. 25, § 1º, IV, "a").4. O art. 25, § 3º, da LC nº 101/2000 e o art. 26 da Lei nº 10.522/2002 estabelecem, contudo, exceções às sanções de suspensão de transferências voluntárias e às restrições decorrentes de inadimplementos registrados no CADIN e no SIAFI, quando os recursos forem destinados à execução de ações de educação, saúde ou assistência social, evidenciando a primazia da continuidade dessas políticas públicas essenciais.5.
A interpretação sistemática dessas normas revela que a finalidade primordial das exceções é garantir a continuidade de serviços essenciais de educação, saúde e assistência social, o que autoriza a aplicação analógica do art. 25, § 3º, da LC nº 101/2000 e do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 às entidades privadas sem fins lucrativos que executam essas políticas públicas em regime de colaboração com o Estado.6.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento no sentido de que é possível destinar subvenção social ou celebrar convênios com entidades privadas beneficentes de assistência social, mesmo na ausência de comprovação de regularidade fiscal, desde que cumpridos os demais requisitos legais e que os recursos se destinem especificamente a ações de educação, saúde ou assistência social pactuadas no instrumento de transferência.7.
No caso concreto, a entidade beneficiária é entidade beneficente, sem fins lucrativos, atuante na área da saúde, por meio do SUS, e os convênios já firmados referem-se à aquisição de equipamentos e material permanente para unidade de atenção especializada em saúde, de modo que o afastamento da exigência de comprovação de regularidade fiscal para a continuidade desses convênios está em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte Superior, não havendo violação aos arts. 25 da LC nº 101/2000 e 26 da Lei nº 10.522/2002, nem incompatibilidade com o art. 195, § 3º, da CF/1988.8.
Diante da aderência do acórdão recorrido à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, impõe-se a manutenção da decisão que afastou, de forma pontual e vinculada à finalidade social dos convênios em curso, a exigência de regularidade fiscal como condição para o repasse dos recursos destinados às ações de saúde.IV. DISPOSITIVOResultado do Julgamento: Recurso especial desprovido. (REsp n. 2.179.708/SE, relator Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Segunda Turma, julgado em 15/4/2026, DJEN de 22/4/2026.) - Grifei Perfilhando essa mesma orientação hermenêutica, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região pacificou o não cabimento da exigência restritiva em face de entidades hospitalares filantrópicas atuantes no SUS:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE. REGULARIDADE FISCAL. EXIGÊNCIA. ENTIDADE BENEFICENTE SEM FINS LUCRATIVOS. NÃO CABIMENTO. AGRAVO DESPROVIDO.
1. Cuida-se de agravo de instrumento interposto em face da decisão que, em sede de tutela de urgência, determinou às rés a abstenção quanto à exigência de certidões de regularidade fiscal e cadastral (CADIN e FGTS) da agravante como condição para formalização do Convênio reportado nos autos, viabilizando a transferência dos recursos federais, caso inexistam outros impedimentos.
2. Nos termos do disposto no art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2001 c/c o art. 26 da Lei nº 10.522/2002, estão excepcionadas das sanções de suspensão de transferências voluntárias aquelas destinadas à execução de ações de educação, saúde e assistência social e, ainda, de ações sociais e em faixa de fronteira.
3. A jurisprudência pátria tem se firmado no sentido de que não se aplicam as exigências de comprovação de regularidade fiscal para fins de recebimentos de transferências voluntárias às entidades beneficentes sem fins lucrativos que prestam serviços essenciais vinculados à saúde, aplicando-se, por analogia, do disposto no art. 25 § 3º da Lei Complementar nº 101 /2000.
4. Agravo de instrumento desprovido. (AG 1016525-06.2022.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO FILIPE ALVES MARTINS, TRF - PRIMEIRA REGIÃO - QUINTA TURMA, PJe 10/02/2026 PAG.) - Grifei Destarte, a pretensão formulada pela parte autora encontra pleno amparo constitucional, legal e jurisprudencial.
3. Da Confirmação da Tutela de Urgência e da Perda Parcial de Objeto Inocorrida Conforme noticiado no feito, a tutela de urgência deferida por este Juízo (ID 1732407073) determinou o afastamento das exigências cadastrais e a formalização do ajuste. Em cumprimento à ordem judicial, os órgãos competentes do Ministério da Saúde deflagraram os procedimentos administrativos pertinentes (ID 1921233064, ID 1921233065), culminando na celebração do instrumento e na publicação do extrato do Convênio nº 922601/2021 no Diário Oficial da União de 16/11/2023 (ID 1923731147, ID 1923731149).
Ressalte-se que a celebração do convênio e a posterior regularização cadastral no curso da lide não ensejam a perda superveniente do interesse processual, porquanto derivaram diretamente da eficácia mandamental da medida de urgência concedida em cognição sumária. Faz-se indispensável, portanto, o provimento jurisdicional definitivo de cognição exauriente para consolidar e estabilizar as relações jurídicas estabelecidas sob o manto da provisoriedade.
Por fim, quanto ao requerimento da demandante para fixação e execução de multa cominatória (astreintes) por suposto descumprimento (ID 1853193177), verifica-se que a Administração Pública adotou as providências formais cabíveis dentro da complexidade burocrática dos atos administrativos de celebração, tendo formalizado e publicado o ajuste no Diário Oficial da União, razão pela qual rejeita-se o pleito sancionatório.
III -
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO formulado na petição inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para CONFIRMAR A TUTELA DE URGÊNCIA ANTERIORMENTE DEFERIDA (ID 1732407073), determinando em definitivo à União Federal que se abstenha de considerar a comprovação de regularidade fiscal e cadastral (CADIN, FGTS e tributos federais) como óbice à execução do Termo de Convênio nº 922601/2021 (Proposta nº 052702/2021), se outro impedimento técnico não houver.
Rejeito o pedido de imposição e execução de multa diária (astreintes) formulado pela demandante (ID 1853193177), ante a comprovação da formalização e publicação do convênio no Diário Oficial da União (ID 1923731149). Sem condenação da União em custas processuais em virtude da isenção legal de que goza (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/96), não havendo falar em reembolso haja vista o deferimento da gratuidade da justiça em favor da autora (ID 1732407073).
Condeno a União Federal ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor dos patronos da parte autora, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com esteio no art. 85, § 3º, II, e § 4º, III, do Código de Processo Civil, considerando o valor econômico envolvido e o zelo profissional demonstrado. Sentença não sujeita ao reexame necessário. Intimem-se. Brasília/DF, data registrada eletronicamente.
Rafael Leite Paulo Juiz Federal
