1069853-68.2024.4.01.3300

A União apresentou contestação (ID 2157866293), arguindo, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da entidade sindical, a ausência de interesse processual, a incompetência originária do Supremo Tribunal Federal, a prescrição do fundo de direito e a necessidade de inclusão do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE no polo passivo. No mérito, sustentou a improcedência dos pedidos, defendendo que a sistemática de cálculo da complementação da União ao FUNDEB difere daquela prevista para o extinto FUNDEF.

Na sequência, foi juntado parecer técnico elaborado pela Coordenação de Normatização e Apoio Técnico ao FUNDEB e ao Salário-Educação – COPEF/FNDE, contendo esclarecimentos acerca da metodologia de cálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno e das diferenças estruturais entre os regimes do FUNDEF e do FUNDEB (ID 2157866399). Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação perante o Supremo Tribunal Federal, por entender inexistente conflito federativo apto a justificar a competência originária daquela Corte, manifestando-se pela remessa dos autos à Justiça Federal de primeiro grau (ID 2157866570).

Sobreveio decisão monocrática do Supremo Tribunal Federal reconhecendo a incompetência originária daquela Corte para processar e julgar a demanda, determinando a remessa dos autos à Justiça Federal da Seção Judiciária da Bahia (ID 2157866613). Redistribuído o feito a este Juízo, foi proferido despacho determinando o aproveitamento dos atos processuais já praticados, a intimação do Estado da Bahia para informar eventual ajuizamento de ação com o mesmo objeto e manifestar interesse em integrar a lide, bem como a intimação da parte autora para apresentar manifestação sobre a contestação e os documentos juntados pela União (ID 2161945296).

Em resposta, o Estado da Bahia apresentou manifestação (ID 2182319958), reiterando não possuir interesse em integrar a lide, renovando a alegação de ilegitimidade ativa da entidade autora e informando que permanecia realizando estudos para eventual propositura de ação própria relativa ao objeto da demanda. Posteriormente, a parte autora apresentou réplica (ID 2190146159), impugnando as preliminares suscitadas e reiterando a tese de que o cálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno do FUNDEB deveria observar os parâmetros decorrentes do Valor Mínimo Anual por Aluno apurado no âmbito do FUNDEF.

Na sequência, o Estado da Bahia peticionou informando que, embora tivesse anteriormente manifestado ausência de interesse em integrar a lide, vinha sendo intimado para a prática de atos processuais na condição de litisconsorte, razão pela qual requereu a retificação de sua situação processual, a fim de deixar de figurar como destinatário das futuras intimações (ID 2192179635). O Ministério Público Federal apresentou parecer de mérito (ID 2185854311) opinando pela procedência dos pedidos formulados na petição inicial.

Instadas a especificarem as provas que pretendiam produzir, não houve requerimento nesse sentido. Vieram-me, então, os autos conclusos para julgamento.

É o relatório.

Fundamento e decido. Antes do exame do mérito, impõe-se apreciar as questões processuais suscitadas pelas partes. Até o presente momento, a única controvérsia preliminar efetivamente decidida foi a relativa à competência para o processamento e julgamento da demanda, solucionada pelo Supremo Tribunal Federal ao determinar a remessa dos autos a esta Justiça Federal. Remanesce, ainda, o enfrentamento das alegações referentes à formação do polo passivo, à prescrição, ao interesse processual e à legitimidade ativa da entidade sindical.

Analisando os autos, verifico que não prospera a alegação de ilegitimidade da União para figurar no polo passivo. A pretensão deduzida está fundada no alegado descumprimento da obrigação constitucional e legal de complementação dos recursos do FUNDEB, cujo ônus financeiro é atribuído ao ente federal. Ademais, afasta-se a necessidade de inclusão do FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação na relação processual.

Isso porque, ao FNDE cabem atribuições administrativas, operacionais, de orientação, supervisão e fiscalização relacionadas ao Fundo, as quais não se confundem com a responsabilidade material pelo pagamento da complementação questionada. Nesse sentido, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região entende que, “[c]om relação à preliminar de legitimidade passiva do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE alegada pela União, na verdade a autarquia federal, vinculada ao Ministério da Educação, tem atribuições meramente administrativas e operacionais, e não executivas, desempenhando funções relativas à orientação, supervisão e fiscalização sobre o FUNDEB.

A responsabilidade pelo pagamento das diferenças entre o VMAA do FUNDEF e o VAMA do FUNDEB é exclusiva da União, que detém a competência constitucional para suportar o ônus financeiro da complementação dos recursos em questão, não se confundindo com a assistência técnica prestada pela referida autarquia aos entes federativos.” (TRF-1 - (AC): 10591154620234013400, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, Data de Julgamento: 12/07/2024, DÉCIMA-TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: PJe 12/07/2024 PAG PJe 12/07/2024 PAG).

Rejeito, portanto, a preliminar de ilegitimidade passiva da União e o pedido de inclusão do FNDE. Também não se verifica prescrição do fundo de direito. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema Repetitivo 1.326, firmou a tese de que a pretensão de cobrança de complementação dos recursos relativos ao VMAA repassado ao FUNDEB/FUNDEF decorre de relação de trato sucessivo, renovada mensalmente, incidindo a prescrição apenas sobre as parcelas anteriores ao quinquênio que precede o ajuizamento da ação.

No caso, além de a autora postular efeitos relativos a repasses sucessivos, o pedido foi expressamente limitado às diferenças dos cinco anos anteriores à propositura da demanda e às parcelas subsequentes, razão pela qual deve ser afastada a prejudicial. A alegação de ausência de interesse processual tampouco comporta acolhimento como questão autônoma. A União sustenta que a modificação do VAMA não teria aptidão para alterar o montante da complementação federal, de maneira que a providência jurisdicional seria inútil.

A verificação dessa premissa, contudo, exige o exame da sistemática de financiamento do FUNDEB e da relação entre o VAMA e a complementação da União, matérias que integram o próprio mérito. Ademais, na medida em que se questiona a utilidade do provimento para a entidade sindical, a controvérsia é mais adequadamente examinada sob o prisma da legitimidade ativa, pois o crédito cuja constituição e cobrança se pretende é atribuído, pela própria inicial, ao Estado da Bahia.

Nessa perspectiva, o exame detido da estrutura da demanda evidencia que o ponto central da controvérsia não reside propriamente na existência de interesse processual, mas na legitimidade da entidade sindical para pleitear, em nome próprio, direito material pertencente ao ente estadual, circunstância que impõe o acolhimento da preliminar de ilegitimidade ativa. Com efeito, a entidade sindical pode atuar em nome próprio para tutelar direitos pertencentes aos integrantes da categoria profissional, mas não para postular direito material titularizado por pessoa estranha à relação de representação sindical, especialmente por ente da Federação.

É justamente essa a situação configurada nos autos. Embora a parte autora apresente a demanda como instrumento destinado à proteção dos profissionais da educação, o núcleo da pretensão consiste no reconhecimento e na cobrança de crédito que, segundo a própria petição inicial, pertence ao Estado da Bahia. Destarte, debruçando-se sobre os pedidos formulados na exordial, extrai-se que o que a parte autora requer, inicialmente, é (i) que seja declarada a existência de crédito do Estado da Bahia em face da União, decorrente da suposta apuração equivocada dos repasses do FUNDEB desde a criação do Fundo (pedido da alínea "e" – ID 2157865602, p. 24).

Pretende, em seguida, (ii) que, suprindo-se a alegada omissão do ente estadual em propor ação própria, a União seja condenada ao pagamento das diferenças do valor anual mínimo por aluno – VAMA ( pedido da alínea "f" – ID 2157865602, p. 24), acrescidas de correção monetária e juros moratórios (pedido da alínea "h" – ID 2157865602, p. 25), relativas aos cinco anos anteriores ao ajuizamento da demanda e às parcelas vincendas, enquanto persistirem os efeitos da metodologia impugnada, para que, uma vez reconhecido e satisfeito esse crédito, seja destinado aos profissionais do magistério o percentual de 60% dos valores correspondentes ( pedido da alínea "g" – ID 2157865602, p. 24).

A formulação desses pedidos evidencia que o sindicato não atua como substituto processual dos integrantes da categoria para a cobrança de direitos funcionais, remuneratórios ou patrimoniais a eles diretamente pertencentes. Busca, em realidade, substituir processualmente o Estado da Bahia, pretendendo constituir e cobrar, em nome próprio, crédito público cuja titularidade atribui expressamente ao ente estadual.

Cumpre destacar que a alegada omissão do titular do direito não transfere ao sindicato a titularidade da pretensão, nem autoriza que a entidade profissional exerça em nome próprio direito alheio. Não se pode perder de vista o quanto disciplinado nos arts. 17 e 18 do Código de Processo Civil, segundo os quais, para postular em juízo é necessário possuir interesse e legitimidade, não sendo permitido pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando houver autorização do ordenamento jurídico.

Nesse sentido, a substituição processual conferida aos sindicatos limita-se aos direitos e interesses da categoria que representam, não abrangendo créditos pertencentes ao Estado da Bahia. Também não altera essa conclusão a circunstância de parcela dos recursos eventualmente obtidos poder ser destinada aos profissionais do magistério. De fato, é necessário distinguir duas relações jurídicas. Uma delas diz respeito à definição do valor anual mínimo por aluno, ao cálculo da complementação federal e à existência de diferenças devidas ao ente federativo beneficiário do Fundo.

A outra se refere à destinação, depois do reconhecimento e do recebimento de recursos extraordinários, de parcela desses valores aos profissionais da educação contemplados pela legislação. Sob o ponto de vista material, as relações não se confundem. Em situação própria, a eventual inobservância da destinação legal de recursos já reconhecidos ou recebidos pode atingir diretamente a categoria profissional e, conforme as circunstâncias concretas, autorizar a atuação do sindicato na defesa dos respectivos beneficiários.

Não é, entretanto, essa a hipótese submetida a julgamento. O pedido de destinação de 60% dos valores aos profissionais do magistério, formulado na alínea “g” da petição inicial, não se apresenta como pretensão autônoma, fundada na existência de recursos já reconhecidos, recebidos ou indevidamente destinados pelo Estado da Bahia. Ao contrário, encontra-se integralmente subordinado à procedência dos pedidos anteriores, por meio dos quais se pretende, primeiramente, declarar e constituir o crédito estadual e, depois, condenar a União ao seu pagamento.

Em outras palavras, somente após o reconhecimento judicial do crédito pertencente ao Estado, a expedição dos correspondentes precatórios e o recebimento dos recursos, surgiria a questão relativa à sua destinação aos profissionais do magistério. O pedido de rateio é, portanto, sucessivo e consequencial em relação à pretensão principal. Nesse contexto, a expectativa de os integrantes da categoria profissional virem a receber parte do resultado econômico da demanda não lhes transfere a titularidade da relação jurídica originária existente entre o Estado da Bahia e a União.

Tampouco converte o sindicato em legitimado para constituir e cobrar a integralidade do crédito público pertencente ao ente federativo. Daí se conclui que o benefício que os profissionais da educação poderiam obter com a procedência da ação seria reflexo da entrada dos recursos no patrimônio vinculado do Fundo. Isso não se confunde com a titularidade do crédito reclamado perante a União. Nessas circunstâncias, o pedido formulado na alínea "g" não é apto a conferir legitimidade ativa à entidade sindical.

Isso porque a sua apreciação depende, necessariamente, do acolhimento dos pedidos formulados nas alíneas "e" e "f", por meio dos quais se pretende o reconhecimento e a cobrança de crédito pertencente ao Estado da Bahia. Assim, somente se esse crédito vier a ser reconhecido e satisfeito é que surgirá a discussão acerca da destinação de parte dos recursos aos profissionais do magistério. Não se pode, portanto, invocar a futura participação da categoria no produto econômico da demanda para legitimar o sindicato a pleitear, em nome próprio, a constituição e a cobrança de crédito cuja titularidade é atribuída ao ente estadual.

HÁ, ainda, outro aspecto relevante. A parte autora requer que a própria União destaque e repasse diretamente aos profissionais do magistério 60% do valor dos precatórios que venham a ser expedidos, mediante folha suplementar e segundo critérios definidos com a participação do sindicato. A legislação invocada pela autora, entretanto, disciplina a destinação dos recursos extraordinários recebidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, atribuindo aos respectivos entes federativos, mediante legislação específica, a definição dos percentuais e dos critérios de divisão entre os profissionais beneficiados.

Não se extrai desse regime uma obrigação originária da União de efetuar o pagamento direto aos servidores estaduais, antes mesmo do ingresso dos recursos no patrimônio vinculado do ente credor. Assim, eventual controvérsia acerca do cumprimento da vinculação legal, da inclusão dos profissionais beneficiários, dos critérios de proporcionalidade, do plano de pagamento ou da destinação conferida aos recursos deveria surgir em contexto posterior e próprio, a partir da existência de crédito já reconhecido e recebido e da atuação do ente responsável pelo rateio.

Nessa esteira de intelecção, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região vem, reiteradamente, entendendo pela ilegitimidade ativa da entidade sindical em casos análogos, como na hipótese do seguinte precedente: PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE VERBAS PELA UNIÃO. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMAA).

AÇÃO PROPOSTA POR SINDICATO DOS PROFESSORES. ILEGITIMIDADE ATIVA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PRECEDENTES.

SENTENÇA

MANTIDA.

1. Trata-se de uma ação civil pública ajuizada pelo SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DE BEBERIBE contra a União, visando à correção nos valores repassados pela UNIÃO ao FUNDEF/FUNDEB e a destinação de 60% dos valores devidos aos profissionais do magistério, conforme estipulado pelo art. 47-A da Lei 14.113/2020, incluído pela Lei 14.325/2022.

2. A sentença aponta a ilegitimidade ativa do sindicato para pleitear, em nome próprio, valores que pertencem ao Município, com o eventual benefício para os associados sendo um reflexo indireto da ação. Reafirma-se o entendimento de que o sindicato não possui legitimidade ativa para reivindicar um crédito de titularidade municipal. A ação fere, portanto, a premissa estabelecida no art. 18 do CPC, segundo o qual "ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico".

3. Tal dispositivo é claro, garantindo que a entidade sindical, mesmo que atuando na defesa de direitos de seus associados, não pode pleitear créditos que pertencem a entes públicos, como o Município.

4. Outrossim, observo que a participação dos sindicatos em demandas com pleitos idênticos, em trâmite nos tribunais superiores, se dá na condição de amicus curiae ou de terceiro interessado.

5. Conforme destaca este Tribunal Regional Federal da 1ª Região no julgamento do AC 1105039-80.2023.4.01.3400, apesar da previsão de utilização de recursos do FUNDEB para remuneração dos profissionais do magistério, tal destinação não confere legitimidade ao sindicato para pleitear o cumprimento da sentença, uma vez que o município é o titular do crédito judicial. Esse entendimento reafirma a competência do município para estabelecer, por meio de legislação própria, os percentuais e critérios de distribuição entre os profissionais, conforme previsto no art. 2º da Lei nº 14.325/2022.

6. Outro precedente relevante deste TRF1 (AC 0035915-83.2012.4.01.3700) reforça que, embora os sindicatos tenham legitimidade extraordinária para defender interesses coletivos de seus representados, a destinação de recursos do FUNDEF ou FUNDEB para a valorização do magistério não autoriza o sindicato a demandar em juízo a revisão dos critérios de cálculo ou execução do fundo, pois o destinatário direto e legítimo das verbas é o próprio município.

7. Cumpre esclarecer que no julgamento do RE 883642 RG (Tema 823), frequentemente mencionado em discussões sobre a legitimidade de execução de sentenças coletivas, não se aborda a possibilidade de o sindicato substituir o ente municipal na titularidade das verbas provenientes do FUNDEB. Esse precedente se limita a discutir a legitimidade do sindicato para prosseguir na execução de sentença coletiva e a não exclusividade dessa legitimidade, de forma genérica, mas não estende tal prerrogativa aos sindicatos para atuarem em nome do município.

8. Vale destacar que a decisão do REsp 549.794/RS é invocada para sustentar a legitimidade do apelante para propor ações civis públicas para a defesa de direitos relacionados à categoria que representam. Contudo, sua aplicação ao presente caso é inadequada, pois existem distinções essenciais entre o direito debatido naquele julgamento e o direito em litígio nesta ação.

9. O REsp 549.794/RS abordou a legitimidade dos sindicatos em questões coletivas de seus filiados, como direitos trabalhistas ou benefícios diretamente associados ao vínculo de trabalho da categoria representada. Naquele caso, o STJ entendeu que, desde que o estatuto do sindicato preveja a defesa de tais direitos e que a demanda beneficie toda a categoria, o sindicato teria legitimidade para propor a ação, atendendo aos princípios constitucionais de acesso à Justiça e de celeridade processual.

10. No entanto, a situação atual é fundamentalmente diferente. Aqui, o objeto da demanda não é um direito trabalhista coletivo ou benefício devido diretamente aos profissionais da educação representados pelo sindicato. Em vez disso, trata-se de diferenças de repasses do FUNDEB, que são valores devidos ao próprio ente municipal e têm um caráter eminentemente público. Esse fundo é administrado pelo município para a manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme os critérios de interesse público estabelecidos em lei.

11. Apelação não provida. (AC 1086190-94.2022.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL JOSE AMILCAR DE QUEIROZ MACHADO, TRF1 - SÉTIMA TURMA, PJe 22/04/2025 PAG.) A situação dos autos apresenta a mesma razão jurídica, com a única diferença de que o crédito aqui reclamado é atribuído ao Estado da Bahia, e não a um Município. Essa distinção não interfere na solução da controvérsia, pois, em ambas as hipóteses, o sindicato representa a categoria profissional, e não o ente federativo titular dos recursos.

Nenhuma dúvida pode haver, portanto, que a legitimidade extraordinária reconhecida aos sindicatos não autoriza a entidade a substituir o Estado da Bahia em sua decisão de ajuizar ou não ação destinada ao reconhecimento de crédito próprio, ainda que sob o fundamento de futura participação dos substituídos em parte do resultado econômico que se pretenderia obter. O fato de o ente estadual ter sido intimado e ter manifestado expressamente ausência de interesse em integrar a demanda reforça que não se está diante de ação promovida pelo titular do direito ou por substituto processual legalmente autorizado.

Por essas razões, a parte autora não possui legitimidade para formular os pedidos de declaração e cobrança das diferenças relativas à complementação da União ao FUNDEB. A ilegitimidade alcança também os pedidos de exibição documental pela união, de correção monetária e juros, que possuem natureza meramente acessória, bem como o pedido de destinação de 60% aos profissionais do magistério, tal como deduzido nesta ação, por ser condicionado à prévia constituição e cobrança do crédito estadual.

Reconhecida a ilegitimidade ativa para o conjunto da pretensão, impõe-se a extinção do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil. Em consequência, fica prejudicado o exame das demais questões suscitadas pelas partes, em especial as teses de mérito relativas à metodologia de cálculo do valor anual mínimo por aluno, à aplicabilidade ao FUNDEB dos parâmetros do FUNDEF e à existência ou extensão das diferenças postuladas.

Por fim, o Estado da Bahia foi intimado para informar eventual interesse em integrar a lide, mas manifestou-se expressamente em sentido negativo. Sua participação para prestar esclarecimentos e se pronunciar sobre a alegação de omissão não o transformou em parte ou litisconsorte. Deve, portanto, ser acolhido o pedido de retificação da autuação formulado no ID 2192179635. Quanto ao ônus da sucumbência, segundo a inteligência do Superior Tribunal de Justiça, restou consignado que "[e]m razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação civil pública, quando inexistente má-fé, de igual sorte como ocorre com a parte autora, por força da aplicação do art. 18 da Lei n. 7.347/1985" (EAREsp 962.250/SP, Rel.

Ministro OG FERNANDES, CORTE ESPECIAL, julgado em 15/08/2018, DJe 21/08/2018). Deste modo, na hipótese, à vista da não caracterização de má-fé de nenhuma das partes, não há que se falar em condenação em custas, tampouco em honorários advocatícios. Isto posto, e por tudo que dos autos consta, reconheço a ilegitimidade do APLB SINDICATO DOS TRAB EM EDUCACAO DO ESTADO DA BAHIA e extingo o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Outrossim, defiro o pedido formulado pelo Estado da Bahia no ID 2192179635 e determino à Secretaria que retifique a autuação, excluindo-o da condição de litisconsorte. Sem custas nem honorários de sucumbência (art. 18 da LACP c/c EAREsp 962.250/SP). Certificado o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição e anotações de estilo.

Publique-se.

Registre-se. Intimem-se. Salvador/BA, data registrada em sistema. IGOR MATOS ARAÚJO Juiz Federal da 16ª Vara da SJBA

Órgão

16ª Vara Federal Cível da SJBA

Classe

AÇÃO CIVIL PÚBLICA CÍVEL

Destinatário

APLB SINDICATO DOS TRAB EM EDUCACAO DO ESTADO DA BAHIA

Advogados

DAVID SUCUPIRA BARRETO (OAB 18231/CE), FRANCISCO ALDAIRTON RIBEIRO CARVALHO JUNIOR (OAB 16045/CE), JOSE VANDERLEI MARQUES VERAS (OAB 22795/CE)