BRUNO BARBOSA HEIM (OAB 28733/BA), ISAN ALMEIDA LIMA (OAB 26950/BA)
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 2ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "C" PROCESSO: 1070753-76.2023.4.01.3400 CLASSE: AÇÃO POPULAR (66) POLO ATIVO: ISAN ALMEIDA LIMA e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: BRUNO BARBOSA HEIM - BA28733 e ISAN ALMEIDA LIMA - BA26950 POLO PASSIVO:INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE
SENTENÇA "Vistos em Inspeção - 2025" Trata-se de ação popular proposta por BRUNO BARBOSA HEIM e ISAN ALMEIDA LIMA em face do INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE – ICMBio, na qual requer o cumprimento das seguintes etapas, consoante roteiro metodológico elaborado pelo ICMBio11 sob pena de multa: i) a administração deve ser condenada à alocação de recursos na elaboração das próximas legislações orçamentárias, a ser comprovado no prazo de 2 dias úteis do envio dos projetos de lei orçamentárias ao Congresso; ii) deve instituir, através de ato administrativo, grupo que ficará responsável pelo acompanhamento da elaboração do plano de manejo, no prazo de 20 dias úteis. iii) Apresentação pelo grupo de trabalho dos seguintes elementos no prazo máximo de 2 meses, sob pena de R$10.000,00 por mês, a ser revertido ao Fundo Nacional do Meio Ambiente: iii.1) Construção dos componentes fundamentais; iii.2) Propósito da unidade de conservação iii.3) Significância da unidade de conservação iii.4) Recursos e valores fundamentais iv) Apresentação pelo grupo de trabalho dos seguintes elementos no prazo máximo de 4 meses, sob pena de R$10.000,00 por mês, a ser revertido ao Fundo Nacional do Meio Ambiente: iv.1) Construção dos componentes dinâmicos iv.2) Avaliação de necessidades de dados e planejamento iv.3) Subsídios para interpretação ambiental iv.4) Mapeamento e banco de dados de informações geoespaciais das unidades de conservação iv.5) Construção dos componentes normativos iv.6) Proposta de zoneamento iv.7) Proposta de atos legais, administrativos e normas iv.8) Realização de oficinas v) Apresentação do plano de manejo consolidado no prazo máximo de 5 meses, sob pena de por mês, a ser revertido ao Fundo Nacional do Meio Ambiente; vi) Realização e aprovação definitiva do plano de manejo no prazo máximo de 6 meses, sob pena de por mês, a ser revertido ao Fundo Nacional do Meio Ambiente.
Na petição inicial (Id 1722231453) os autores narram que a Área de Relevante Interesse Ecológica Capetinga/Taquara é uma unidade de conservação (UC) de Uso Sustentável, criada através do Decreto n.º 91.303 de 03 de junho de 1985, a qual necessita de plano de manejo que deveria ter sido elaborado no prazo de 05 (cinco) anos desde a criação da unidade de conservação, todavia, passados 38 anos, o ICMBio não elaborou o referido plano de manejo.
Atribuiu à causa o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) Em contestação, o ICMBio suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita, afirmando que a ação popular não se presta à imposição de obrigação de fazer, conforme previsto no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e no art. 1º da Lei nº 4.717/1965. Alega inexistência de ato lesivo concreto e cita jurisprudência do TRF1 nesse sentido.
No mérito, sustenta que não houve omissão administrativa. Afirma que a elaboração de planos de manejo segue critérios técnicos fixados na Instrução Normativa ICMBio nº 07/2017 e na Portaria nº 1.163/2018, com definição de prioridades submetidas ao Comitê Gestor. Informa que atualmente 230 das 335 unidades de conservação federais possuem planos de manejo, sendo 45 em elaboração, com 19 em cumprimento de decisões judiciais.
Em relação à ARIE Capetinga/Taquara, o réu esclarece que a unidade foi incluída como prioritária e terá seu plano elaborado mediante acordo de cooperação com a Universidade de Brasília, conforme o Decreto nº 91.303/1985. Ressalta, por fim, que a multiplicidade de ações similares ajuizadas pelos autores impacta negativamente o planejamento institucional da autarquia, configurando, em sua visão, litigância temerária.
Requer a extinção do processo sem resolução de mérito (art. 485, I, CPC) ou, subsidiariamente, a improcedência dos pedidos (Id 1826804662). A parte autora apresentou réplica (Id. 2153052042). O MPF se manifestou pela inadequação da via eleita (Id. 2121206116). Vieram os autos conclusos para sentença. É relatório.
DECIDO. Antes de adentrar ao mérito, cumpre ao julgador aferir a presença dos elementos formais e dos pressupostos essenciais ao desenvolvimento válido e regular do processo. A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 5º, LXXIII, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.” A Lei Federal nº 4.717/1965, que disciplina a ação popular, prevê: Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. [...] Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
No presente caso a via escolhida é incabível, pois visa a obtenção de tutela jurisdicional atinente à condenação das requeridas em obrigação de fazer, objetivo para o qual é adequada a ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 3º), e não a ação popular, voltada para a invalidação de atos estatais ou de particulares, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, consoante dispõem a Lei 4.717/65, art. 1º, e art. 5º, LXXIII da CRFB/88, pelas razões acima declinadas, sobrelevando-se que direcionada a obrigação de fazer quanto ao Plano de Manejo de Unidade de Conservação especificado na exordial, não havendo, desta feita, qualquer indicação de prejuízo ao erário a autorizar o cabimento da presente ação popular, eis que sequer foi veiculado pleito anulatório direcionado a um ato específico.
Considerando que na presente ação popular se busca a determinação para que o ICMBIO adote medidas para implementar Plano de Manejo em Unidade de Conservação Ambiental, revela-se evidente a carência da ação constitucional manejada, o que impõe o indeferimento da petição inicial. Neste sentido, em situações similares à dos autos, tem-se o entendimento do E. TRF da 1ª Região, in verbis: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL.
AÇÃO POPULAR. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. RESERVA EXTRATIVISTA MARINHA DE GURUPI-PIRIÁ. AUSÊNCIA DE PLANO DE MANEJO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO. DESCABIMENTO DE FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. AUSENTE A DEMONSTRAÇÃO DE MÁ-FÉ (CF/88, ART. 5.º, INC. LXXIII).
1. A ação popular, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, visa anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, não sendo instrumento adequado para impor obrigações de fazer ao poder público.
2. Diferentemente da ação civil pública, que tem escopo mais amplo na proteção de interesses difusos e coletivos, a ação popular tem finalidade específica de anulação de atos lesivos, não se prestando à imposição de obrigações de fazer, salvo quando decorrentes diretamente da nulidade pretendida.
3. A omissão na elaboração do plano de manejo de unidade de conservação, embora possa configurar descumprimento de prazo legal (art. 27, § 3º, da Lei nº 9.985/2000), não constitui, por si só, ato lesivo passível de anulação pela via da ação popular. (TRF-1 - AC 10064863820234013904, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDÃO, Data de Julgamento: 14/08/2024, QUINTA TURMA, PJe 14/08/2024).
4. A pretensão de obrigar o ICMBio a elaborar o plano de manejo da Reserva Extrativista Marinha de Gurupi-Piriá não se coaduna com a natureza e os limites da ação popular, caracterizando-se como obrigação de fazer sem indicação de ato lesivo específico a ser anulado.
5. A utilização indevida da ação popular para fins diversos de sua destinação constitucional pode resultar em usurpação da legitimidade estabelecida pela Lei nº 7.347/85 para a propositura de ação civil pública.
6. Mantida a sentença que indeferiu a petição inicial e julgou extinto o processo sem resolução do mérito, ante a ausência de condição específica do legítimo exercício do direito de ação.
7. Recurso desprovido. Ausente a comprovação de má-fé, não cabe a condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação popular, por força da aplicação do art. 5º, inciso LXXIII, da CF/88. (AC 1006527-05.2023.4.01.3904, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO FILIPE ALVES MARTINS, TRF1 - QUINTA TURMA, PJe 30/09/2024 PAG.) (Destacamos) CONSTITUCIONAL, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ELABORAÇÃO DE PLANO DE MANEJO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO.
OMISSÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE ATO LESIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
SENTENÇA
MANTIDA.
1. Nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural".
2. Diferentemente da ação civil pública, que se destina, numa perspectiva mais ampla, à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III, da CF/88), a ação popular tem por escopo a anulação de atos lesivos a tais bens jurídicos, não sendo apta à pretensão de imposição de obrigação de fazer ou não fazer, exceto quando decorram diretamente do reconhecimento da nulidade pretendida.
Precedentes.
3. A lesão aos bens jurídicos tutelados pela via popular pode ocorrer tanto por atos comissivos quanto por omissões administrativas, inteligência esta que também se evidencia da literalidade do art. 6ºLei nº 4.717/65, que estabelece que "a ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.".
4. Na espécie dos autos, não se divisa qualquer ato lesivo ao meio ambiente a ser desconstituído pela via popular, sendo certo que os impetrantes pretendem impor ao ICMBio o cumprimento de obrigação de fazer consistente em elaborar o Plano de Manejo da unidade de conservação da Reserva Extrativista Marinha Cuinarana, o que não se revela possível nesse tipo de ação sem que haja a demonstração de algum dano concreto a ser combatido.
5. A utilização indevida da ação popular em casos que tais, além de incorrer em descumprimento da lei, também permite seja usurpada a legitimidade estabelecida pelo art. 5º, incisos I a V, da Lei nº 7.347/85, que traz rol taxativo das pessoas legitimadas a figurarem no polo ativo da ação civil pública, submetida a regras especiais. Precedentes.
6. Manutenção da sentença que indeferiu a petição inicial e julgou extinto o processo sem resolução do mérito, ante a ausência de condição específica do legítimo exercício do direito de ação. Honorários advocatícios incabíveis na espécie.
7. Apelação e remessa necessária desprovidas. (AC 1006486-38.2023.4.01.3904, DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDÃO, TRF1 - QUINTA TURMA, PJe 14/08/2024 PAG.) (Destacamos) DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DE TRECHOS RODOVIÁRIOS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
SENTENÇA
MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO NÃO PROVIDAS.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta por Maria Nircia Oliveira Cardoso contra sentença da 2ª Vara Federal da SSJ de Sinop/MT, que extinguiu o processo sem resolução de mérito com fundamento no art. 330, inciso III, c/c art. 485, incisos I e VI, do CPC. A ação popular pleiteava a manutenção, conservação, sinalização e recapeamento da BR-163, alegando omissão administrativa lesiva a direitos fundamentais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
1. HÁ duas questões em discussão: (i) verificar o cabimento da ação popular para compelir a Administração Pública à prática de obrigação de fazer; e (ii) examinar se a ausência de ato administrativo concreto a ser anulado compromete a adequação da via eleita.
III. RAZÕES DE DECIDIR
1. A jurisprudência estabelece que a ação popular destina-se exclusivamente à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, não se prestando a exigir obrigações de fazer ou não fazer.
1. O pleito de conservação e manutenção rodoviária configura obrigação de fazer, inviabilizando o uso da ação popular para tal finalidade.
1. A apelante não demonstrou objetivamente o ato ou omissão administrativa lesiva, o que compromete a análise do mérito.
1. A sentença recorrida encontra-se amparada em precedentes do TRF-1, que reiteram a inadequação da ação popular para demandas que não visem à anulação de atos administrativos concretos.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
1. Recurso e Remessa Necessária não providos. Tese de julgamento:
1. A ação popular é instrumento destinado à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente ou patrimônio histórico e cultural, não sendo cabível para pleitear obrigações de fazer ou não fazer.
1. A ausência de ato administrativo concreto a ser impugnado inviabiliza o uso da ação popular. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIII; CPC, arts. 330, III, e 485, I e VI; Lei 4.717/1965, art. 1º. Jurisprudência relevante citada: * TRF1, AC 1089631-20.2021.4.01.3400, Rel. Des. Fed. Rafael Paulo Soares Pinto, j. 26.11.2024. * TRF1, REO 1072378-82.2022.4.01.3400, Rel. Des. Fed. Eduardo Filipe Alves Martins, j. 30.09.2024. (AC 1003519-84.2022.4.01.3603, DESEMBARGADORA FEDERAL ROSANA NOYA ALVES WEIBEL KAUFMANN, TRF1 - DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, PJe 21/03/2025 PAG.) (Destacamos)
Ante o exposto, em vista da inadequação da via eleita, INDEFIRO a inicial e JULGO extinto o processo, sem resolução de mérito, nos termos dos arts. 330, III e 485, VI, ambos do CPC. Remessa necessária, nos termos do art. 19 da Lei 4.717/65. Sem custas e sem honorários advocatícios (art. 10 da Lei 4.717/65 e art. 5º, LXXIII da CRFB/88).
Publique-se. Registre-se.
Intime-se. Brasília/DF, data da assinatura digital
