PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 1ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1107303-36.2024.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: R. F. D. D. D. D. P. S. REPRESENTANTES POLO ATIVO: ADIRSON DE OLIVEIRA BEBER JUNIOR - SP128515 POLO PASSIVO: A. N. D. P. G. N. E. B. -. A. e outros
SENTENÇA
Trata-se de ação declaratória, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por Royal FIC Distribuidora de Derivados de Petróleo S.A. contra a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e contra a União Federal. A autora questiona a exigibilidade das metas individuais de aquisição de Créditos de Descarbonização impostas no âmbito do Programa RenovaBio para o ano de 2024. Sustenta que o regime normativo concentra nos distribuidores de combustíveis fósseis a obrigação de adquirir CBIOs e de comprovar o cumprimento das metas compulsórias de descarbonização, embora outros agentes da cadeia também emitam gases de efeito estufa.
Requer a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei n. 13.576/2017 e, por arrastamento, de normas infralegais que regulamentam o programa. A autora afirma que suas emissões efetivas em 2023 foram de 33.754 toneladas de gases de efeito estufa e que o depósito judicial de R$ 1.350.160,00, calculado com base no valor referencial de R$ 40,00 por CBIO indicado pelo TCU, seria medida proporcional para assegurar a discussão judicial.
Alega que o mercado de CBIOs apresenta insuficiência de ativos, baixa liquidez, concentração, especulação e elevada volatilidade de preços. Sustenta violação ao princípio do poluidor-pagador, à livre iniciativa, à segurança jurídica e à proporcionalidade. Requereu a suspensão da exigibilidade das metas e a suspensão da aplicação de penalidades administrativas enquanto pendente a discussão judicial.
A tutela de urgência foi deferida. Posteriormente, a autora apresentou petição intercorrente para requerer a extensão dos efeitos da tutela, diante da entrada em vigor da Lei n. 15.082/2024 e da iminente inclusão em lista de inadimplentes ou de sanções. A ANP informou, em petição própria, que a distribuidora chegou a constar da lista publicada em 21/07/2025 e 22/07/2025, mas foi retirada em cumprimento de decisão judicial proferida em mandado de segurança.
A União e a ANP apresentaram contestações. A União sustenta a constitucionalidade e a legalidade do RenovaBio, afirmando que os CBIOs são ativos ambientais vinculados à emissão evitada de uma tonelada de carbono e negociados em mercado organizado. Alega que as metas individuais são proporcionais à participação de mercado dos distribuidores e que a ANP apenas operacionaliza diretrizes aprovadas pelo CNPE.
A ANP, por sua vez, defende que o programa não objetiva transferir capital do mercado de combustíveis fósseis para o mercado de biocombustíveis, mas cumprir política pública ambiental e energética. Sustenta que as metas da autora foram calculadas conforme a Resolução ANP n. 791/2019, com base em dados de movimentação de combustíveis. Afirma que a variação do preço dos CBIOs decorre da livre negociação em mercado organizado e que o Judiciário não deve substituir a metodologia regulatória adotada.
É o relatório.
Decido. A presente ação declaratória tem por objeto a discussão acerca da exigibilidade das metas individuais de aquisição e aposentação de Créditos de Descarbonização - CBIOs - impostas à autora, Royal FIC Distribuidora de Derivados de Petróleo S.A., no âmbito da Política Nacional de Biocombustíveis - RenovaBio - , especialmente em relação ao ano de 2024. A autora sustenta que o modelo instituído pela Lei n. 13.576/2017 seria inconstitucional por concentrar nos distribuidores de combustíveis fósseis a obrigação de adquirir e aposentar CBIOs, embora outros agentes da cadeia econômica também participem do ciclo de emissão de gases de efeito estufa.
Defende que a sistemática violaria os princípios da isonomia, do poluidor-pagador, da proporcionalidade, da livre iniciativa, da livre concorrência e da segurança jurídica. Pretende, por isso, a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, I, 6º, 7º, 9º e 10 da Lei n. 13.576/2017 e, por arrastamento, dos atos infralegais que regulamentam o programa, especialmente o Decreto n. 9.888/2019, a Resolução ANP n. 791/2019 e dispositivos da Portaria Normativa n. 56/GM/MME/2022.
A autora sustenta, ainda, que suas emissões efetivas no ano de 2023 teriam sido de 33.754 toneladas de gases de efeito estufa, de modo que o depósito judicial de R$ 1.350.160,00, calculado a partir do valor referencial de R$ 40,00 por CBIO, seria medida proporcional para substituir o cumprimento integral da meta de aquisição e aposentação dos créditos. Afirma, também, que o mercado de CBIOs apresentaria insuficiência de ativos, baixa liquidez, concentração, atuação especulativa e elevada volatilidade de preços, circunstâncias que, em sua visão, justificariam a suspensão da exigibilidade das metas e das sanções administrativas.
A União e a ANP defendem a constitucionalidade e a legalidade do RenovaBio. Sustentam que se trata de política pública ambiental e energética voltada ao cumprimento dos compromissos climáticos assumidos pelo Brasil, com fundamento no art. 225 da Constituição Federal e na Lei n. 13.576/2017. Alegam que os CBIOs são ativos ambientais emitidos por produtores ou importadores de biocombustíveis, correspondentes à emissão evitada de uma tonelada de carbono, e que as metas individuais dos distribuidores são calculadas de forma objetiva, proporcionalmente à participação de mercado na comercialização de combustíveis fósseis no ano anterior.
A ANP afirma que apenas operacionaliza diretrizes normativas e regulatórias, mediante metodologia prevista na Resolução ANP n. 791/2019, com base nos dados de movimentação de combustíveis informados pelos próprios agentes econômicos. A controvérsia deve ser examinada, inicialmente, sob a ótica constitucional, pois a pretensão autoral tem como eixo central o afastamento da própria estrutura normativa do RenovaBio.
O Programa RenovaBio foi instituído pela Lei n. 13.576/2017 como política pública nacional voltada à expansão dos biocombustíveis na matriz energética brasileira, à redução das emissões de gases causadores do efeito estufa e ao cumprimento de compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, notadamente no contexto do Acordo de Paris. Trata-se de instrumento normativo voltado à compatibilização do desenvolvimento econômico, da proteção ambiental, da segurança energética e da transição para matriz de menor intensidade de carbono.
A Constituição Federal, em seu art. 225, impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações. O mesmo texto constitucional, ao tratar da ordem econômica, estabelece no art. 170 que a atividade econômica deve observar, entre outros princípios, a livre iniciativa, a livre concorrência, a defesa do consumidor e a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.
A proteção ambiental não constitui elemento externo à ordem econômica. Ao contrário, integra o próprio desenho constitucional da atividade econômica, impondo ao legislador e ao regulador a adoção de instrumentos capazes de induzir comportamentos mais eficientes e menos poluentes. A livre iniciativa, nesse contexto, não se apresenta como liberdade absoluta, mas como liberdade juridicamente conformada pelos demais valores constitucionais, entre os quais se destaca a tutela ambiental.
No caso específico do RenovaBio, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 7.596 e 7.617/DF, enfrentou diretamente a constitucionalidade da Lei n. 13.576/2017 e das metas compulsórias individuais atribuídas aos distribuidores de combustíveis fósseis. O Plenário do STF julgou improcedentes os pedidos formulados nas ações diretas e confirmou a presunção de constitucionalidade dos dispositivos legais impugnados, entre eles os arts. 4º, I; 6º; 7º; 9º; 9º-B; 9º-C; 10; e 13 da Lei n. 13.576/2017.
Naquele julgamento, o STF assentou que o RenovaBio concretiza compromissos internacionais de mitigação de gases de efeito estufa assumidos pelo Brasil, consubstanciando política pública voltada à transição energética e à sustentabilidade ambiental. Também concluiu que a imposição de metas de descarbonização aos distribuidores de combustíveis fósseis não viola o princípio da isonomia, pois o critério de diferenciação adotado pela lei - comercialização de combustíveis de origem fóssil - é objetivo e diretamente vinculado ao propósito da norma.
O STF afastou, de igual modo, a alegação de violação ao princípio do poluidor-pagador. Segundo a orientação firmada no controle concentrado, o ônus da política ambiental recai, em última análise, sobre os consumidores que optam por combustíveis fósseis, de modo que o modelo adotado pelo legislador se harmoniza com a lógica de internalização dos custos ambientais da atividade econômica. A Corte igualmente rejeitou as alegações de ofensa à livre iniciativa e à livre concorrência, reconhecendo que o programa estabelece regras uniformes para todos os distribuidores de combustíveis fósseis e se insere na margem de conformação legislativa e administrativa para concretização de política ambiental.
Tal precedente é diretamente aplicável ao presente caso, nos termos do art. 927, I, do Código de Processo Civil. Com efeito, a autora formula pedido que reproduz, em essência, as teses já repelidas pelo Supremo Tribunal Federal. A Royal FIC sustenta que a obrigação de aquisição e aposentação de CBIOs pelos distribuidores de combustíveis fósseis seria anti-isonômica, desproporcional, incompatível com o poluidor-pagador e ofensiva à livre iniciativa e à livre concorrência.
Essas alegações foram expressamente enfrentadas e rejeitadas no julgamento das ADIs ns. 7.596 e 7.617/DF. Diante da decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado, dotada de eficácia vinculante e efeito erga omnes, não é possível acolher, no caso concreto, pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade dos arts. 4º, I, 6º, 7º, 9º e 10 da Lei n. 13.576/2017. Pela mesma razão, não subsiste o pedido de declaração de inconstitucionalidade por arrastamento dos atos infralegais que regulamentam a política pública.
Se os dispositivos legais que instituem as metas compulsórias, disciplinam seu desdobramento em metas individuais e preveem as consequências de seu descumprimento foram reputados constitucionais, não há invalidade derivada a reconhecer em relação ao Decreto n. 9.888/2019, à Resolução ANP n. 791/2019 ou aos dispositivos regulamentares da Portaria Normativa n. 56/GM/MME/2022, ao menos sob os fundamentos deduzidos pela autora.
Os atos infralegais impugnados operam dentro da moldura normativa estabelecida pela Lei n. 13.576/2017, regulamentando a forma de definição, individualização, comprovação e fiscalização das metas compulsórias. Não foi demonstrada extrapolação regulamentar autônoma capaz de justificar sua invalidação, especialmente após a confirmação da constitucionalidade da estrutura legal do programa pelo Supremo Tribunal Federal.
Também não procede a alegação de que o regime jurídico dos CBIOs configuraria exação tributária ou espécie de contribuição de intervenção no domínio econômico disfarçada. A obrigação imposta aos distribuidores não consiste no pagamento compulsório de quantia ao Estado, nem se destina ao financiamento direto de atividade estatal. O CBIO constitui ativo ambiental negociado em mercado organizado, emitido a partir da certificação da produção eficiente de biocombustíveis e vinculado à emissão evitada de carbono.
A aquisição e aposentação dos créditos funcionam como mecanismo de mercado desenhado para induzir a redução da intensidade de carbono da matriz de combustíveis e incentivar a produção de biocombustíveis. O objetivo da norma não é arrecadar receita pública, mas estruturar mecanismo de descarbonização por meio de instrumento de política ambiental. Por isso, não há falar em aplicação das regras constitucionais e legais próprias das exações tributárias como fundamento para afastar a obrigação discutida.
A pretensão da autora de substituir o cumprimento da meta por depósito judicial também não merece acolhimento, razão pela qual a tutela de urgência anteriormente deferida deve ser revogada. A obrigação legal não se resume à disponibilização de determinado valor em juízo. O RenovaBio exige que os distribuidores comprovem o cumprimento de suas metas mediante aquisição e aposentação de CBIOs. A aposentação dos créditos é elemento essencial da política pública, pois retira os ativos de circulação e comprova, na forma regulatória, o atendimento da meta individual.
O depósito judicial, ainda que em valor calculado pela autora com base em inventário próprio de emissões e referência indicada em relatório de controle externo, não produz o mesmo efeito jurídico, econômico e ambiental da aquisição e aposentação dos créditos. Aceitar a substituição unilateral da obrigação regulatória por depósito judicial alteraria a própria lógica do programa, retirando do mercado de CBIOs a demanda obrigatória prevista em lei e permitindo que determinado agente econômico se colocasse em posição distinta da dos demais distribuidores sujeitos ao mesmo regime.
Isso comprometeria a uniformidade regulatória, criaria distorção concorrencial e reduziria a efetividade do instrumento ambiental desenhado pelo legislador. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no Agravo de Instrumento n. 1032714-54.2025.4.01.3400, ao analisar controvérsia substancialmente semelhante, deferiu efeito suspensivo para sustar decisão que havia permitido solução substitutiva em ação declaratória com consignação em pagamento fundada na alegada inviabilidade de cumprimento das metas compulsórias do RenovaBio, em razão de elevação de custo e escassez de CBIOs no mercado regulado da B3.
Naquele julgado, assentou-se que as distribuidoras de combustíveis devem comprovar o cumprimento das metas individuais compulsórias por meio da compra de CBIOs, ativo financeiro negociável em bolsa de valores, derivado da certificação do processo produtivo de biocombustíveis; que os CBIOs prestigiam o princípio do poluidor-pagador; e que não cabe ao Poder Judiciário intervir nas escolhas democráticas realizadas pelo Legislativo e posteriormente regulamentadas pelos entes competentes, salvo situações de flagrante ilegalidade.
A orientação do TRF1 é aplicável ao presente caso. Aqui, tal como no agravo mencionado, a autora pretende afastar a forma legal de cumprimento da obrigação, sustentando dificuldades econômicas e distorções no mercado de CBIOs para substituir a aquisição e aposentação dos créditos por depósito judicial. Tais alegações não autorizam o Judiciário a redesenhar a política pública ambiental, diante da constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal e da inexistência de ilegalidade na atuação regulatória da ANP.
Também não altera essa conclusão a alegação de volatilidade, baixa liquidez, concentração ou especulação no mercado de CBIOs. A existência de variações de preço em mercado organizado não constitui, por si só, ilegalidade. A própria modelagem do RenovaBio adotou instrumento de mercado para precificar a emissão evitada de carbono e induzir escolhas econômicas compatíveis com a transição energética. Eventuais oscilações, dificuldades de aquisição ou efeitos econômicos relevantes podem ser objeto de acompanhamento e aperfeiçoamento regulatório pelos órgãos competentes, mas não autorizam, no caso concreto, o afastamento judicial da obrigação legal.
O mesmo raciocínio se aplica à alegação de impossibilidade objetiva de cumprimento no prazo legal: dificuldades conjunturais de mercado não equivalem à inexequibilidade jurídica da obrigação e não foram demonstradas por elementos concretos capazes de afastar a incidência do regime regulatório. A autora sustenta que distribuidoras de menor porte seriam desproporcionalmente afetadas pelo custo dos CBIOs.
Contudo, a Lei n. 13.576/2017 adota critério objetivo de proporcionalidade: a participação de mercado do distribuidor na comercialização de combustíveis fósseis no ano anterior. A União informou que a participação de mercado da Royal FIC em 2023, utilizada para o cálculo das metas de 2024, foi de 1,47%. Esse critério foi considerado constitucional pelo STF, exatamente por vincular a obrigação ao volume de participação do agente econômico no mercado de combustíveis fósseis.
A autora pretende substituir esse parâmetro legal por seu inventário próprio de emissões diretas. Essa alteração não encontra respaldo na legislação vigente e foi incompatibilizada pela própria decisão do Supremo Tribunal Federal, que validou a opção legislativa de atribuir as metas aos distribuidores com base na participação de mercado, e não em inventário individual de emissões operacionais. O Judiciário não pode substituir o critério normativo definido pelo legislador por outro reputado mais adequado pela parte, salvo manifesta inconstitucionalidade ou ilegalidade, o que não se verifica.
A competência da ANP para operacionalizar as metas individuais deve ser reconhecida. A agência atua no âmbito de suas atribuições legais e regulamentares, aplicando a metodologia prevista na Resolução ANP n. 791/2019 e utilizando dados de movimentação informados no Sistema de Informações de Movimentações de Produtos. Não foi demonstrado erro concreto no cálculo da meta individual da autora, mas sim insurgência contra a própria sistemática normativa do programa, questão já solucionada em desfavor da tese autoral pelas ADIs ns. 7.596 e 7.617/DF.
O Poder Judiciário não é instância de revisão da conveniência, oportunidade ou eficiência de políticas públicas ambientais regularmente instituídas por lei. A intervenção judicial é legítima quando demonstrada violação à Constituição, ilegalidade manifesta, arbitrariedade, desvio de finalidade ou ausência de motivação. No presente caso, a política pública foi validada pelo Supremo Tribunal Federal, a atuação da ANP está fundada em lei e regulamentos específicos, e a autora não demonstrou vício individual concreto capaz de afastar a exigibilidade de sua meta.
Deve ser enfrentada, ainda, a petição superveniente da autora relacionada à Lei n. 15.082/2024 e à divulgação de lista de distribuidoras inadimplentes ou sancionadas. O acórdão proferido nas ADIs ns. 7.596 e 7.617/DF também confirmou a constitucionalidade de dispositivos introduzidos pela Lei n. 15.082/2024, inclusive o art. 9º-B, caput e §§ 1º e 2º, da Lei n. 13.576/2017. Não subsiste, portanto, fundamento para impedir, de forma genérica, a atuação fiscalizatória e sancionatória da ANP com base na nova disciplina legal, desde que observados o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a legislação aplicável no tempo e eventuais decisões judiciais específicas ainda vigentes em outros processos.
No caso concreto, a ANP informou que a Royal FIC constou inicialmente de lista publicada em 21/07/2025 e 22/07/2025, mas foi retirada a partir de 23/07/2025, em cumprimento de decisão proferida no Mandado de Segurança n. 1082015-52.2025.4.01.3400. Também informou que não houve inclusão da distribuidora na lista em razão do não cumprimento das metas relativas ao ano de 2023 e que o processo administrativo referente à meta individual de 2023 se encontra sobrestado em razão de decisão liminar.
Esses elementos revelam que as questões relacionadas ao mandado de segurança ou a decisões judiciais próprias devem ser observadas em seus respectivos limites objetivos e subjetivos, sem que esta sentença interfira no que foi decidido naquele writ quanto ao ano de 2023. A tutela de urgência anteriormente deferida deve ser revogada com efeitos imediatos, ressalvado eventual efeito suspensivo atribuído a recurso interposto pelas partes.
A autorização para depósito judicial do valor de R$ 1.350.160,00 e a suspensão da aplicação de penalidades administrativas foram concedidas em cognição sumária. Superado o exame provisório e enfrentado o mérito, conclui-se pela validade da obrigação legal de aquisição e aposentação de CBIOs, pela constitucionalidade do regime normativo e pela impossibilidade de substituição do cumprimento das metas por depósito judicial.
A improcedência dos pedidos impõe o reconhecimento da exigibilidade das metas individuais fixadas pela ANP, nos moldes da Lei n. 13.576/2017 e dos atos regulamentares aplicáveis, bem como a rejeição das pretensões de suspensão das penalidades, impedimento de inclusão em listas administrativas ou restrição à atuação fiscalizatória da agência, ressalvadas decisões judiciais específicas eventualmente vigentes em outros processos.
A pretensão autoral não merece acolhimento. A tese de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei n. 13.576/2017 foi rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIs ns. 7.596 e 7.617/DF; a inconstitucionalidade por arrastamento das normas infralegais não subsiste diante da validade da norma matriz; os CBIOs não configuram tributo; o depósito judicial não substitui a obrigação legal de aquisição e aposentação dos créditos; e as alegações de volatilidade, escassez ou custo elevado do mercado de CBIOs não demonstram ilegalidade apta a afastar a incidência do regime regulatório.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos formulados por Royal FIC Distribuidora de Derivados de Petróleo S.A., resolvendo o mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Em consequência, revogo a tutela de urgência anteriormente deferida, que havia autorizado o depósito judicial de R$ 1.350.160,00 e suspendido a aplicação de penalidades administrativas pela ANP em razão do não cumprimento das metas compulsórias de descarbonização.
A revogação produz efeitos imediatos, ressalvado eventual efeito suspensivo atribuído a recurso interposto pelas partes. Condeno a autora ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios, que fixo nos percentuais mínimos previstos no art. 85 do Código de Processo Civil, incidentes sobre o valor atualizado da causa, observadas as faixas aplicáveis, nos termos dos §§ 2º, 3º e 5º do referido dispositivo.
No caso de eventuais apelações interpostas pelas partes, caberá à Secretaria intimar a parte contrária para contrarrazões, observado o disposto nos arts. 1.009, § 2º, e 1.010, § 2º, do Código de Processo Civil. Em seguida, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, independentemente de juízo de admissibilidade, inclusive no que se refere à regularidade do preparo, nos termos do art. 1.010, § 3º, do mesmo diploma legal.
No caso de eventuais apelações interpostas pelas partes, caberá à i. Secretaria intimar a parte contrária para contrarrazões, observado o disposto nos artigos 1.009, § 2º e 1.010, § 2º, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015). Em seguida, remetam-se os autos ao e. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, independentemente de juízo de admissibilidade, inclusive no que se refere à regularidade do preparo, nos termos do artigo 1.010, § 3º, do mesmo diploma legal.
Intimem-se. Brasília, 11 de junho de 2026. POLLYANNA KELLY MACIEL MEDEIROS MARTINS ALVES Juíza Federal Substituta
