1111123-97.2023.4.01.3400

SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL 13ª Vara Federal da SJDF PROCESSO: 1111123-97.2023.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7)

AUTOR: VIACAO NOVO HORIZONTE LTDA REU: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT

SENTENÇA

Trata-se de Procedimento Comum ajuizado por VIAÇÃO NOVO HORIZONTE LTDA. em desfavor da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, com pedido de tutela de urgência, objetivando "a liberação do veículo de placa OLD8963 e renavam n. 005.***.***-88, (I) independentemente do pagamento das despesas com serviços de remoção, depósito, guarda do veículo e transbordo e (II) que abstenha-se a requerida, assim, de realizar novas apreensões em veículos da autora, pelo motivo ora tratado na presente ação, em cumprimento ao que determina a Súmula 510 do STJ;(...) c.

Requer-se ao final, a procedência da ação e que seja ratificada a liminar a ser concedida, com a liberação do veículo placa OLD8963 uma vez preenchidos os pressupostos legais para tanto.” Relata, em apertada síntese, ser empresa de transporte coletivo interestadual de passageiros devidamente regularizada perante a RÉ, possuindo o Termo de Autorização de Serviços Regulares – TAR e Licença Operacional – LOP.

Entretanto, mesmo estando operando dentro das diretrizes normativas vem sendo multada por transporte clandestino de passageiros e condicionada à liberação de seus veículos ao pagamento de multas e despesas. Aduz que a atitude da ANTT é ilegal e abolida pela jurisprudência pátria. Acompanham a inicial procuração e documentos. Custas recolhidas (Id. n.º 1919344661). Deferido, em parte, o pedido de tutela de urgência (Id. 1927316168).

Contestação (Id. 2030107684), argumentando que a Autora não possui autorização para operar nos mercados informados na inicial; descabimento da aplicação da Súmula 510-STJ; a apreensão efetivada pela RÉ é legítima; a liberação do(s) veículos não está condicionada ao pagamento de multa, apenas das despesas necessárias para a conclusão da viagem dos passageiros. Juntados documentos. Sem réplica e sem mais provas (Ids. 2126703455 e 2146146069).

É O

RELATÓRIO.

DECIDO. A parte Autora alega ser detentora de TAR e LOP documento que, segundo sustenta, a qualifica como autorizatária da ANTT. Com base nesse entendimento, argumenta não poder ser enquadrada, sob nenhuma hipótese, no contexto normativo estabelecido pela Resolução nº 4.287/2014 da ANTT, que disciplina o procedimento de fiscalização do transporte clandestino de passageiros. Defende que sua condição jurídica de autorizatária confere-lhe regularidade perante o órgão regulador, afastando a possibilidade de ser considerada operadora clandestina.

Extrai-se da Súmula 11-ANTT que se uma empresa possui autorização para fretamento e é encontrada no serviço regular de passageiros está atuando sim na clandestinidade; e, o contrário também. Verbis: O transporte clandestino de passageiros, na forma da Resolução nº 4.287, de 13 de março de 2014, é aquele realizado por pessoa física ou jurídica, sem qualquer autorização lavrada por parte da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, assim entendida a ausência de emissão válida e regular de:

I - Termo de Autorização de Serviços Regulares - TAR e da correspondente Licença Operacional - LOP, no caso da prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros; ou

II - Termo de Autorização de Fretamento - TAF, no caso da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizados em regime de fretamento. Parágrafo único - A constatação, por parte da fiscalização, do exercício de atividade de transporte coletivo de passageiro em desconformidade com os limites autorizados pelo ato de outorga, ou mesmo a execução do serviço fora dos limites da LOP ou da Licença de Viagem de Fretamento-LV, não autorizam a aplicação da Resolução nº 4.287, de 2014, sem prejuízo da imposição das sanções cabíveis diante da verificação da ocorrência de irregularidades.

No tocante à diferenciação entre irregularidade e clandestinidade no âmbito do transporte terrestre de passageiros, cumpre destacar as nuances entre os regimes jurídicos aplicáveis às empresas detentoras de Termo de Autorização de Serviço Regular - TAR, Licença Operacional-LOP e Termo de Autorização de Fretamento-TAF, termos da legislação e regulamentação da ANTT. Empresas que operam sob o regime de TAR e LOP estão formalmente autorizadas a executar serviço regular de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros, mediante emissão de bilhetes individualizados e obediência às linhas e horários definidos no instrumento autorizativo.

Nesse contexto, eventual extrapolação dos limites geográficos autorizados – como visto nos autos, ao menos aparentemente, não permite a apreensão dos veículos utilizados nesse transporte, porém não impede a autuação pelo exercício irregular da atividade. Ao passo que a empresa detentora de TAF – modalidade de circuito fechado - fornece serviço descrito como o transporte de grupo previamente constituído de passageiros com vínculo comum, que parte de um local de origem para um ou mais destinos, retornando ao ponto de partida após a conclusão do itinerário, nos termos e prazos previamente definidos.

Sendo necessário, portanto, a demonstração que esteja atuando em serviço regular de passageiro, como se portadora de TAR fosse, bilhetando as passagens, com paradas intermediárias e cobrança de preço por percurso, para, assim, ser viável a apreensão do veículo, nos termos legais vigentes. A Lei nº 10.233/2001 concede autorização à ANTT para elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição; fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento; dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes. (art. 24, IV, VIII e XVIII); e, exclusivamente no tocante ao transporte rodoviário de passageiro (art. 26), fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para exploração da infraestrutura; autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (VII e VIII), coibindo a prática de serviços de transportes de passageiros não concedidos, permitidos ou autorizados (art. 26, § 6º).

Nessa mesma lei (art. 78-A) vê-se a possibilidade de aplicação das seguintes sanções: advertência, multa, suspensão, cassação, declaração de inidoneidade e perdimento do veículo. Não há menção na lei acerca da apreensão, mas, presume-se, se pode o mais (aplicar pena de perdimento), pode o menos (apreender), pois, aparentemente impossível a aplicação de pena de perdimento sem o antecedente alusivo à apreensão, dadas as particularidades de um processo administrativo iniciado para o fim da aplicação dessa espécie de sanção.

Ademais, a Lei nº 10.871/2004, que dispõe sobre as carreiras e organiza os cargos das Agências Reguladoras - entre elas, a ANTT - , assegura aos seus servidores que exercem atividades de fiscalização nas áreas de atuação da autarquia especial a possibilidade de apreensão de bens ou produtos (art. 3º, parágrafo único). Por fim, quanto à possibilidade de se exigir o pagamento de multas e despesas para a liberação de veículo, destaca-se o Tema nº 546 do Supremo Tribunal Federal, no qual se analisou controvérsia envolvendo lei distrital que, ao disciplinar o transporte coletivo de passageiros, previa o condicionamento da liberação do veículo apreendido ao pagamento de multas e despesas decorrentes de transporte clandestino.

A tese foi firmada nos seguintes termos: “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração.” (original sem destaque) A Suprema Corte, por unanimidade, acompanhou o voto do Ministro Relator Marco Aurélio, que, ao discorrer sobre a inconstitucionalidade da lei distrital, expôs: “Configurada a infração atinente à fraude contra o serviço público de transporte coletivo urbano, o legislador condicionou a liberação ou restituição do veículo apreendido ao pagamento da multa, preços públicos e encargos devidos ao Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos – DMTU e Departamento de Trânsito do Distrito Federal – DETRAN/DF.

A controvérsia alusiva à validade da prática não é novidade presente a jurisprudência do Tribunal, que já se debruçou sobre o tema ao apreciar situações análogas, especialmente sob o ângulo tributário. O Supremo possui entendimento antigo a revelar a inadequação das chamadas sanções políticas. Consistem em restrições desproporcionais à propriedade e ao exercício de atividade econômica ou profissional lícitas, por meio das quais o Fisco induz ou coage o particular ao pagamento de tributos e acessórios.

Procedimentos dessa natureza têm sido glosados pelo Tribunal. Deve a Fazenda buscar o Judiciário para a cobrança, via execução, do que devido, considerados a liberdade fundamental de exercício de atividades profissionais e econômicas e o devido processo legal, versados nos artigos 5º, incisos XIII e LIV, e 170, parágrafo único, da Constituição Federal. Além dos verbetes nº 70, nº 323 e nº 547 da Súmula da Jurisprudência Predominante do Tribunal, há os seguintes precedentes: ação direta de inconstitucionalidade nº 173, relator ministro Joaquim Barbosa, Diário da Justiça eletrônico de 20 de março de 2009, e recurso extraordinário nº 565.048, de minha relatoria, Diário da Justiça eletrônico de 9 de outubro de 2014.

Embora não estejam em jogo, na situação concreta, créditos tributários e estes não ostentem natureza sancionatória, o raciocínio, ao menos sob o enfoque do devido processo legal, guarda pertinência com o caso. Presente o versado no § 7º do artigo 28 da Lei distrital nº 239/1922, é inadequado, constitucionalmente, condicionar a restituição de veículo Sob o prisma processual, o executivo fiscal, disciplinado na Lei nº 6.830/1980, além de representar meio próprio e legítimo para a cobrança de créditos pertencentes a entes públicos, sejam eles de natureza tributária ou não, constitui garantia do particular, no que lhe permite, em momento próprio, o exercício do direito de defesa em face da pretensão estatal.

Ao vincular a restituição do veículo ao pagamento da multa e outros encargos, valendo-se de mecanismo indireto e opressivo de cobrança, o legislador distrital avançou a linha do arbítrio e aniquilou o exercício do direito de defesa e contraditório assegurado na Lei Maior. Tornou exigível, antes mesmo da conclusão do processo administrativo deflagrado com a lavratura do auto de infração, a sanção que dele pode resultar.

É a inversão da ordem natural das coisas. No tocante ao aspecto substantivo, a estipulação de meio indireto de cobrança, substituindo as vias processuais ordinárias, resulta na imposição de restrição desprovida de razoabilidade, excessiva e arbitrária. Constitui atalho inaceitável, direcionado a forçar, de forma mais gravosa e injustificável, o mesmo resultado almejado com a observância do rito da execução fiscal.

Atenta, inclusive, contra o direito de propriedade, ao limitar o exercício pleno deste com base em exigência de prestação pecuniária – multa e preços públicos porventura devidos –, em caráter antecipado e na via imprópria, apesar de o bem apreendido não constituir garantia do pagamento desses valores. O abuso dos meios, com a consequente contaminação dos fins, é a nota essencial e autoritária da previsão do § 7º do artigo 28 da Lei nº 239/1992, a revelar caráter ditatorial e arbitrário.

Em síntese, ao privar o cidadão do mecanismo idôneo – o executivo fiscal – e utilizar-se de ferramentas indiretas e desarrazoadas de cobrança, o legislador desrespeitou o direito de propriedade e o devido processo legal tanto na dimensão processual quanto na substancial. Olvidou as regras adequadas e moderadas do jogo público.” (original sem destaque) Destaca-se, ainda, que, no caso de o transbordo ocorrer por meio da intermediação de outra empresa, as despesas correspondentes ficarão a cargo de quem der causa ao evento, devendo ser tratadas diretamente entre as pessoas jurídicas de direito privado envolvidas.

Enfim, não incumbe ao Poder Público efetuar essa cobrança. O mesmo se aplica às despesas relativas ao depósito, pois a cobrança das diárias, igualmente, constitui matéria a ser tratada entre as pessoas jurídicas envolvidas na relação negocial, não cabendo ao Poder Público exercer o papel de agente arrecadador. A propósito: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS.

IRREGULARIDADES. APREENSÃO DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTAS E DESPESAS DE TRANSBORDO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 510 STJ.

SENTENÇA

MANTIDA.

1. Trata-se de recurso de remessa necessária e apelação interposta contra sentença proferida, nos autos do mandado de segurança impetrado por M.M COUTINHO VIAGENS E TURISMO LTDA-ME em desfavor do DIRETOR GERAL DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES, objetivando provimento jurisdicional para assegurar a liberação do veículo Scania/ K 113 CL, placa CGR-7297, ano/modelo 97, chassi n° 9BSKC4X2BV3467146, que se encontram apreendido no Posto da Polícia Rodoviária Federal localizado na BR 153, Km. 525, independentemente do pagamento das despesas com o transbordo e multas, bem como que a impetrada se abstenha de realizar novas apreensões dos seus veículos próprios ou arrendados, em cumprimento à Súmula 510 do STJ.

2. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1144810/MG, afetado pela sistemática dos recursos repetitivos, firmou a tese de que "a liberação do veículo retido por transporte irregular de passageiros, com base no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, não está condicionada ao pagamento de multas e despesas." (REsp 1144810/MG, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/03/2010, DJe 18/03/2010).

3. Nos termos do precedente deste Tribunal, "afigura-se passível de correção, pela via judicial, o ato administrativo que condiciona a liberação do veículo automotor, de propriedade da autora, ao pagamento de multas e/ou de despesas de transbordo, com amparo no Decreto n. 2.521/98, bem assim em Resoluções da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, uma vez que extrapola os limites do poder regulamentar dos aludidos instrumentos normativos, a imposição de penalidade não prevista em lei, devendo ser liberado o veículo, tão-logo seja cessada a atividade irregular." (AC 0009504-89.2010.4.01.3500, Relator Desembargador Federal Souza Prudente, Quinta Turma, e-DJF1 21/07/2017).

4. No presente caso, deve ser assegurada à impetrante a liberação do veículo de sua frota, independentemente do pagamento de multas ou despesas de transbordo.

5. Honorários advocatícios incabíveis na espécie, nos termos do art. 25 da Lei 12.016/09. 6.Apelação e remessa necessária desprovidas.(AMS 0024043-31.2008.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDÃO, TRF1 - QUINTA TURMA, PJe 28/08/2024 PAG.) ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. IRREGULARIDADES. APREENSÃO DE VEÍCULOS. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTAS E DESPESAS DE TRANSBORDO.

IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 510 STJ.

SENTENÇA

MANTIDA.

1. O apelante teve automóvel apreendido por agentes de fiscalização da ANTT enquanto realizava serviço de transporte rodoviário interestadual remunerado de passageiros por ter sido flagrado fazendo transbordo de Vargem Grande- SP para São Paulo-SP, bem como emitido bilhete de passagem de São Paulo-SP para Montes Claros-MG.

2. A Resolução nº 233/2003 da ANTT previu a retenção do veículo como medida cautelar até o pagamento das despesas de transbordo.

3. Após apreciar o tema o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 510, cujo enunciado estabelece que "[a] liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas".

4. "A Corte Especial deste Tribunal definiu que a Resolução ANTT nº 233/2003, ao condicionar a liberação do veículo ao pagamento de despesas de transbordo (§ 6º do art. 1º), extrapolou seu poder regulamentar, na medida em que a Lei nº 10.233/2001, em seu art. 78-A, elencou apenas as penalidades de advertência, multa, cassação, suspensão e declaração de inidoneidade como sanções pelo descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização".

Precedente TRF-1.

5. Remessa necessária e apelação desprovidas. Sentença mantida. Honorários advocatícios incabíveis na espécie, nos termos do art. 25 da Lei 12.016/09.(AMS 1001610-78.2015.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL FLAVIO JAIME DE MORAES JARDIM, TRF1 - SEXTA TURMA, PJe 11/06/2024 PAG.) Dessa forma, conforme os fundamentos acima expostos, definem-se os seguintes pontos: (i) caso a empresa de transporte rodoviário possua autorização para o transporte regular ou por fretamento de passageiros, somente será autuada por transporte clandestino se exercer atividade em modalidade para a qual não detenha autorização específica - isto é, empresa autorizada para transporte regular que realize fretamento, aplicando-se a mesma lógica à hipótese contrária; (ii) a apreensão de veículo, pelas Agências Reguladoras, constitui sanção com fundamento legal; e (iii) é inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido, removido ou retido ao pagamento de multas e/ou despesas.

O caso dos autos revela que a parte Autora, de fato, é detentora de TAR e de LOP, mas supostamente atuou além dos limites geográficos da autorização, razão de ser da emissão do auto de infração constante do Id. 2030107685. Todavia, não se pode dizer que estava em serviço clandestino de transporte de passageiros, pois, conforme se vê da fundamentação acima, incide ao caso a Súmula n° 11 da Diretoria Colegiada da ANTT.

Não é visto, com feito, prova suficiente de que a parte Autora estivesse efetivamente operando sob o regime de fretamento, em modalidade de circuito fechado. Essa modalidade, vale lembrar, é regida por regras específicas que visam distinguir o fretamento eventual do transporte público regular. Ressalte-se, contudo, que a regularidade formal da autorização para operar não exime a transportadora de ser fiscalizada e, se for o caso, autuada por infrações administrativas no exercício da atividade autorizada.

A irregularidade na prestação do serviço - como desvios de itinerário, horários, ou cobrança indevida - pode ensejar penalidades administrativas, mas não justifica o enquadramento como transporte clandestino, tampouco a apreensão do veículo. Pelo exposto, JULGO PROCEDENTE, em parte, os pedidos para determinar que a ANTT abstenha-se: a) de condicionar a liberação do(s) veículo(s) apreendido(s) por força de transporte irregular de passageiros ao pagamento das despesas de transbordo, remoção, custas, estadia e demais despesas, e; b) de apreender veículo, aplicando a Resolução n° 4.287/2014, caso da parte Autora esteja atuando no regime de Transporte Regular de Passageiro, ainda que extrapolados os limites da Autorização.

Não obstada, entretanto, a autuação da ANTT, se detectada irregularidade na conduta da parte Requerente indo além dos limites contidos no TAR e na LOP. Ratifico a decisão de Id. 1927316168 quanto a liberação de veículo apreendido sem a exigência do pagamento de multas e despesas. Custas em ressarcimento. Condeno a RÉ no pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% incidente sobre o valor atribuído à causa, devidamente corrigido segundo o Manual de Orientação para os Cálculos na Justiça Federal desde o ajuizamento da ação.

Não havendo interesse em recorrer, solicito às partes, em homenagem aos princípios da razoável duração do processo, da celeridade processual, da cooperação e da eficiência, que manifestem expressamente a renúncia ao prazo recursal. Nos termos dos arts. 1.009 e 1.010 do CPC, em havendo interposição de apelação, intime-se o apelado para apresentar contrarrazões, no prazo de 15 (quinze) dias. Na hipótese de serem suscitadas pelo apelado, nas contrarrazões, as questões referidas no § 1º do art. 1009 do CPC, ou em caso de apresentação de apelação adesiva, intime-se o apelante para manifestação ou contrarrazões, no prazo de 15 (quinze) dias (arts. 1.009, § 2º e 1.010, § 2º, do CPC).

Cumpridas as determinações supra, observadas as cautelas de estilo e feitas as anotações e lançamentos de praxe, remetam-se os autos ao egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Nada sendo requerido, certifique-se o trânsito em julgado e dê-se vistas as partes. Sentença não sujeita ao reexame necessário. Brasília/DF, data da assinatura. Juíza Federal Edna Márcia Silva Medeiros Ramos da 13ª Vara-SJDF