PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 16ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO: 1113871-34.2025.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: ASSOCIACAO NACIONAL DOS SERVIDORES APOSENTADOS E PENSIONISTAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAO e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: LUIS RENATO DE ALENCAR CESAR ZUBCOV - DF34221, TATIANA ZENNI DE CARVALHO GUIMARAES FRANCISCO - DF24751 e JESSICA ANDRADE DE CASTRO - DF61721 POLO PASSIVO: UNIÃO FEDERAL
DECISÃO
Trata-se de ação de procedimento comum ajuizada por ASAPTCU – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES APOSENTADOS E PENSIONISTAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO em face da UNIÃO, objetivando, em caráter de tutela provisória, obter provimento jurisdicional nos seguintes termos: “(…) seja concedida a Tutela de Urgência Antecipada, inaudita altera pars, a fim de determinar que o Tribunal de Contas da União se abstenha de cobrar dos servidores públicos autores e representados pela ASAPTCU (lista e documentos anexos), os valores retroativos pagos acima do teto remuneratório constitucional, quando calculados de forma cumulativa (art. 37, inciso XI, da Constituição Federal), no período compreendido entre o julgamento do Recurso Extraordinário nº. 602.584/DF (agosto/2020) até a efetiva implementação dos descontos de cada servidor (Marília Garcez e Maria Terezinha, ocorrido em outubro/2021; José Carlos em setembro/2021).
Tal determinação deverá ser cumprida, sob pena de multa diária a ser fixada por Vossa Excelência, nos termos dos artigos 300, 500 e 537 do Código de Processo Civil.” Para tanto, alega que: a) pretende obstar cobranças indevidas retroativas realizadas pelo Tribunal de Contas da União contra servidores aposentados e pensionistas associados à Entidade Autora, sob o pretexto de aplicação – equivocada – do Tema 359/STF, assim como obstar a implementação de descontos (redução) na remuneração em razão do teto constitucional de forma abrupta e imediata, sem o devido processo legal administrativo, garantidor do necessário e imprescindível Direito de Defesa; b) em 26/03/2021, o Supremo Tribunal Federal promoveu uma releitura do texto constitucional, que foi sedimentada com o trânsito em julgado do RE 602584 (de declarada índole subjetiva) e fixação do Tema 359; c) o Poder Judiciário e a Administração Pública estão, mesmo após as referidas Emendas Constitucionais (1998 e 2003), e mesmo após o julgado perante o Supremo Tribunal Federal em momento de transição que envolve a mudança de paradigma; d) esse processo de mudança deve ser feito com ciência, previsibilidade e garantia de manifestação em favor de cada servidor público afetado, a fim de compatibilizar os interesses do Poder Público com o direito ao devido processo legal que é assegurado individualmente a cada servidor; e) antes mesmo do trânsito em julgado do referido Recurso Extraordinário,processo administrativo individualizado, simplesmente optou por aplicar de forma imediata o abate teto constitucional, sem notificação para defesa ou abertura de processo administrativo; f) ocorreu simples replicação, sem direito de defesa, do entendimento processado no Recurso Extraordinário, que não é vinculante para a Administração Pública, de forma automática, imediata e abusiva; g) em 08/02/2021 sobreveio Despacho da Secretária-Geral de Administração para determinar cobranças retroativas, estabelecendo como marco (com base em manifestações da CONJUR/TCU), a data da publicação da Ata de Julgamento do RE 602.584, ou seja, 21/08/2020, antes mesmo do trânsito em julgado do feito, ocorrido em 26/03/2021; h) a adoção de marco temporal retroativo à notificação, sobretudo anterior ao trânsito em julgado do RE 602.584/DF e à própria deliberação do órgão sobre o modus operandi das cobranças, para exigir devoluções de verba salarial, ainda que possa ser aberto posterior processo administrativo, por si só é ilegal; i) todos que apresentaram “recurso” contra a decisão sumária (sim, recurso, pois não houve defesa prévia, mas imposição de decisão de plano, desconto direto e imediato, sem processos individualizados), tiveram suas insurgências recursais rechaçadas de forma rasa e replicada, sem adentrar em nenhum argumento defensivo; j) a decisão fere todos os entendimentos que tratam sobre mudança interpretativa, pelos quais é vedado expressamente a aplicação retroativa de nova interpretação; k) é irrepetível a verba salarial paga por erro da Administração Pública, conforme Súmula TCU 10618 , Súmula TCU 24919 , Tema Repetitivo 1.009/STJ20 e Tema Repetitivo 531/STJ21.
A inicial foi instruída com documentos. Custas recolhidas (ID. 2212804989). Citada, a União apresentou contestação (ID. 2224164495). Vieram os autos conclusos.
É o relatório.
Decido. O deferimento da tutela provisória de urgência requer a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC. Consoante relatado, os autores, representados pela ASAPTCU, foram notificados do cumprimento de despacho da Administração do Tribunal de Contas da União, proferido com base no julgamento do RE n. 602584, determinando o cumprimento da tese de repercussão geral no sentido de regularizar situação referente ao somatório pensão e aposentadoria recebidas, uma vez que o total dos valores por eles recebidos supera o teto constitucional previsto no art. 37, XI, da CF/88.
A respeito do teto remuneratório no acúmulo de remuneração, provento ou pensão, no julgamento do RE 602.584 (Tema 359) pelo Supremo Tribunal Federal em 20/11/2020 fixou a tese de repercussão geral no sentido da aplicação do referido teto sobre o somatório recebido. Cito: “Ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor.” No caso dos autos, observo que os autores foram notificados a respeito da incidência do teto remuneratório.
Portanto, de plano, não verifico ilegalidades capaz de ensejar a intervenção do Poder Judiciário, devendo prevalecer a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Lado outro, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento de que o art. 37, XI, da CF é norma autoaplicável com eficácia plena e de incidência imediata e geral, portanto, não há falar em procedimento administrativo prévio para aplicação do teto remuneratório e que não há ofensa ao contraditório e à ampla defesa.
Nesse sentido, tem caminhado a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, senão vejamos: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. ABATE-TETO. ART. 37, XI, DA CF/88. ACUMULAÇÃO DE DUAS PENSÕES ESTATUTÁRIAS. ART. 11 EMENDA CONSTITUCIONAL N. 20/98. INCIDÊNCIA DA LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL. RE 612.975 E 602.043. APLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO.
DESNESSIDADE. PRECEDENTES STF.
1. A sentença foi proferida na vigência do CPC/73 e não se lhe aplicam as regras do CPC atual.
2. Trata-se de recurso de apelação interposto pela parte autora em face da sentença que denegou a segurança no writ em que objetiva afastar a incidência do teto constitucional sobre os seus proventos de duas pensões vitalícias decorrentes do falecimento do seu cônjuge, relativas aos cargos de Procurador Federal e de Ministro do Tribunal Superior do Trabalho.
3. Quanto à ocorrência da litispendência em relação ao Mandado de Segurança n. 26651-35.2013.4. 01 3400, não se verifica a identidade entre os objetos das ações. É que naquele outro writ discute-se a aplicação ou não da norma constitucional relativa ao abate-teto ao instituto denominado "montepio civil" da União, enquanto que neste mandamus se pleiteia o afastamento do teto constitucional sobre os benefícios de pensão recebidos pela impetrante, dos cargos de Procurador Federal e Ministro do Tribunal Superior do Trabalho exercido pelo seu esposo.
No presente caso, não há a tríplice identidade e, por isso, não afasta-se a litispendência.
4. O Plenário do e. STF, em sede de repercussão geral no julgamento do RE nº 602.043/MT (Tema 384, Relator Ministro Marco Aurélio, DJE 08/09/2007), fixou a seguinte tese: "nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público".
5. JÁ em relação ao acúmulo de subsídios/proventos com pensão por morte, o STF, no julgamento do RE 602.584/RG, tema 359, firmou a tese de que: "ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional n. 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor".
Nesse julgado, deixou-se claro que, em razão de a pensão por morte ser beneficio adquirido por atuação de terceiro, sem a contraprestação laboral do próprio servidor, os casos de sua cumulação com remuneração da atividade ou proventos de aposentadoria em cargo publico deve receber tratamento forma distinta das teses fixadas nos Recursos Extraordinários n. 612.975 e n. 602.043.
6. Desse modo, na hipótese, não há relação do precedente RE 602.584 (Tema 359 do STF), uma vez que não incide o teto constitucional sobre o somatório de proventos com pensão por morte recebida por servidor, e sim de duas pensões recebidos pela esposa do instituidor da pensão. Nesse sentido, o artigo 11 da Emenda Constitucional n. 20/98 proibiu a acumulação de duas aposentadorias e determinou que em qualquer hipótese incidiria o teto.
7. O Supremo Tribunal Federal tem entendimento de que o art. 37, XI, da CF é norma autoaplicável com eficácia plena e de incidência imediata e geral, portanto, não há falar em procedimento administrativo prévio para aplicação do teto remuneratório e que não há ofensa ao contraditório e à ampla defesa a aplicação do abate-teto (...), como é a hipótese dos autos. (Precedentes: RE 1050660, Rel. Min. Roberto Barroso; AgR em MS 32.492, Rel.
Min. Dias Toffoli
8. Honorários advocatícios incabíveis por força da Lei nº 12.016/2009.
9. Apelação desprovida. (AMS 0039539-36.2013.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 15/02/2024 PAG.) Contudo, a respeito do desconto retroativo, entendo indevida a cobrança. Por meio do Despacho da Secretária-Geral de Administração nos autos do Processo 039.558/2020-7 do TCU, foi determinada a cobrança dos valores recebidos pelos autores que ultrapassaram o teto constitucional retroativa a 21/08/2020 ( pág. 16 do ID. 2212663967) Transcrevo: “Sendo assim, encaminhem-se os presentes autos à Segep para imediato prosseguimento às providências necessárias para atendimento à nova tese definida pelo STF, no âmbito do RE 602.584/DF, sobre a incidência do teto constitucional, conforme determinação exarada pela Presidência do TCU.
Destaca-se que a data adotada como marco inicial para o início dos efeitos da decisão é 21/8/2020, conforme proposto pela Conjur e acolhido pela Presidência.” A esse respeito, os servidores foram notificados em fevereiro de 2021, conforme narra a inicial e faz prova os documentos juntados. Após a notificação, foram autuados processos administrativos com os respectivos recursos, os quais foram remetidos por prevenção ao Ministro Aroldo Cedraz, relator sorteado para apreciação do recurso apresentado no âmbito do TC 006.646/2021-2, cujas decisões, no mesmo sentido, ratificaram a cobrança dos valores retroativos à data da publicação da decisão, 21/08/2020, no seguinte sentido: “ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, com fundamento nos arts. 107 a 109 da Lei 8.112/1990, c/c/ os arts. 57 a 61 da Lei 9.784/1999; e 15, inciso IV, 16, inciso II, e 30, do Regimento Interno/TCU: 9.1. conhecer do recurso para, no mérito, negar-lhe provimento, ratificando o despacho decisório proferido pela Presidência do Tribunal (peça 16); 9.2. esclarecer ao recorrente que, por meio do Acórdão 1.546/2023 – Plenário, foi definida, como marco temporal para a cobrança dos valores retroativos recebidos a maior, a data de 21/08/2020, referente à publicação da ata contendo a tese fixada no julgamento do Tema com Repercussão Geral n. 359/STF; 9.3. informar ao recorrente sobre o direito à manifestação de opção acerca do rendimento sobre o qual deseja que haja aplicação do teto constitucional, que pode incidir tanto sobre a remuneração, proventos de aposentadoria, pensão ou benefício previdenciário; 9.4. restituir o processo à Secretaria-Geral de Administração, para as providências cabíveis; 9.5. autorizar o arquivamento dos autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno/TCU." Em que pese o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da União, a cobrança de valores retroativos à notificação dos servidores fere o princípio da segurança jurídica previsto no art. 2º, caput e inciso XIII, da Lei n. 9.784/1999, porquanto recebidos de boa-fé enquanto vigente o entendimento que permitia a aplicação do teto individualmente: “Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...)
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.” Outrossim, o Decreto-Lei nº 4.657/1942 - Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, veda expressamente a declaração de invalidade de situações constituídas em razão da revisão de norma: "Art.
24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público".
Tal previsão também é encontrada no Decreto nº 9.830/2019, art. 5º, que trata da revisão quanto à validade por mudança de orientação geral. Cito: "Art. 5º A decisão que determinar a revisão quanto à validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos cuja produção de efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída levará em consideração as orientações gerais da época. § 1º É vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à mudança posterior de orientação geral. § 2º O disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos futuros de relação em curso. § 3º Para fins do disposto neste artigo, consideram-se orientações gerais as interpretações e as especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária e as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público. [...]" Nesse sentido, julgado do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região: "PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO DE VALORES RECEBIDOS A MAIOR A TÍTULO AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO EM DUPLICIDADE. ART. 46 DA LEI N. 8.112/90. IRREPETIBILIDADE DOS VALORES PAGOS POR ERRO OPERACIONAL EM CASOS DE COMPROVADA BOA-FÉ. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS.
1. Cuida-se de mandado de segurança impetrado para determinar que o INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO PARÁ IFPARA se abstenha de proceder a qualquer desconto ou cobrança de valores decorrentes do recebimento de auxílio-alimentação em duplicidade por parte do impetrante.
2. Mandado de segurança que não foi impetrado contra lei em tese, como defendido pela União, sendo seu objeto impugnar os descontos em folha de pagamento, sem anuência, com o fim de ressarcimento ao erário decorrente de valores percebidos de boa-fé. E a via mandamental é admitida para tal fim. Precedente.
3. Em casos de pagamento decorrente de erro da administração, incidem os princípios da confiança e da boa-fé, os quais também possuem força normativa, assim como a presunção de legalidade e legitimidade, de que se revestem os atos administrativos.
4. O pagamento indevido, a maior, decorreu de erro operacional, não havendo má-fé do servidor, sendo, pois, irrepetíveis as importâncias de natureza alimentar em disputa. Mesmo à luz do atual posicionamento jurisprudencial do STJ, firmada no Tema Repetitivo n. 1009/STJ, resta evidenciada a boa-fé do servidor, que não induziu em erro ou concorreu para a ocorrência do equívoco da Administração.
5. Apelação e remessa oficial tida por interposta desprovidas. (AMS 1006797-68.2019.4.01.3904, DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO OSWALDO SCARPA, TRF1 - NONA TURMA, PJe 08/05/2024 PAG.)" Presente, pois, a probabilidade do direito. Quanto ao perigo de dano, revela-se patente na medida em que se trata de verba alimentar e que os descontos serão efetivados assim que efetuados os cálculos pela Administração.
Por essas razões, defiro parcialmente o pedido de antecipação da tutela para determinar que o Tribunal de Contas da União se abstenha de cobrar dos servidores públicos autores e representados pela ASAPTCU, conforme lista anexa, os valores retroativos pagos acima do teto remuneratório constitucional, quando calculados de forma cumulativa (art. 37, inciso XI, da Constituição Federal), no período compreendido entre o julgamento agosto de 2020 e a notificação do servidor público a respeito da glosa dos valores que superam o teto.
Intimem-se. LEONARDO TOCCHETTO PAUPERIO Juiz Federal da 16ª Vara/SJDF
