PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 8ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1114997-90.2023.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: MUNICIPIO DE UPANEMA REPRESENTANTES POLO ATIVO: ADRIANO DA SILVA PINTO - RN4744 POLO PASSIVO: AGENCIA NACIONAL DO PETROLEO, GAS NATURAL E BIOCOMBUSTIVEIS - ANP e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: MARIO HENRIQUE NASCIMENTO CONCEICAO DE MELO - BA34066
SENTENÇA
I –
RELATÓRIO
Trata-se de ação sob o rito do procedimento comum ajuizada pelo MUNICIPIO DE UPANEMA contra a ANP, a PETROLEO BRASILEIRO S.A. e a POTIGUAR E&P S.A., objetivando: e) que, ao final, seja JULGADA PROCEDENTE A AÇÃO, confirmando a liminar requerida, com o consequente reconhecimento, em definitivo, do direito do Município Requerente: e.1) mantendo-se o pagamento dos royalties referentes à exploração do petróleo e gás natural a que faz jus em razão dos 14 (quatorze) poços produtores existentes em seu território; e.2) ao recebimento (EXTORNO) dos valores INDEVIDAMENTE pagos ao Município de Mossoró/RN desde o início da produção de cada um dos 14 (quatorze) poços produtores, nos termos do artigo 20, § 1º, da Constituição Federal, e Leis nº 7.990/89 e 9.478/97, devendo a União ser responsabilizada solidariamente em caso de impossibilidade financeira da 1ª Demandada (ANP) fazer a devolução dos valores indevidos pagos ao Município de Mossoró/RN; Decisão de ID 2166576724 indeferiu a inicial quanto ao pedido "e.1" da inicial, uma vez que "[o] pedido de realocação dos poços então localizados no Município de Mossoró/RN para a área geográfica do Município de Upanema/RN já foi reconhecido na via administrativa no curso da ação, direcionando ao autor a nova distribuição de royalties".
Contestação da Petrobrás no ID 2170090330. Réplica sob ID 2171865897. Contestação da ANP no ID 2173020328 e da Petroreconcavo (inconporadora da Potiguar E&P S.A.) no ID 2177617820. Réplica sob ID 2178313641. As partes não requereram a produção de novas provas.
II – FUNDAMENTAÇÃO Acolho as preliminares de ilegitimidade passiva da Petrobrás e da Petroreconcavo. O autor defende a legitimidade passiva de tais rés unicamente aduzindo que:
2. A distribuição dos royalties é, de fato, realizada pela ANP com base em critérios legais, mas isto não exime a Petrobras (concessionária dos campos a época) de sua responsabilidade na correta apuração da produção e do pagamento desses royalties. (...)
4. Além disso, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já firmou entendimento de que a concessionária pode ser responsabilizada por eventuais equívocos na destinação dos royalties quando for comprovada sua participação na apuração dos valores pagos de forma indevida. Ocorre que a produtora não tem atribuição de fixar de quem seria a titularidade dos royalties ou em que circunscrição geográfica os poços estariam localizados.
O STJ tem entendimento firmado de que os royalties devem compensar financeiramente os municípios atingidos pela exploração de petróleo e gás natural em razão dos impactos ambientais por eles suportados, mas isso só é possível se o município fizer parte de área atingida pela exploração daqueles recursos naturais, o que se denomina legalmente como “área geoeconômica”, nos termos do art. 3º da Lei nº 7.525/86, verbis: A área geoeconômica de um Município confrontante será definida a partir de critérios referentes às atividades de produção de uma dada área de produção petrolífera marítima e a impactos destas atividades sobre áreas vizinhas.
No mesmo diploma legal, o art. 9º atribuiu ao IBGE a definição da abrangência das áreas geoeconômicas, bem como os municípios incluídos nas zonas de produção principal e secundária e na zona limítrofe, que são justamente aqueles que sofrem as consequências ambientais, sociais ou econômicas da produção ou exploração do petróleo e gás natural. Ainda, dos documentos juntados aos autos, verifica-se que toda a questão da localização dos poços foi resolvida no âmbito da administração pública do estado do Rio Grande do Norte (ID 2124218218, 2124217856, 2124220773 e 2124220858), constatando-se que o erro decorreu unicamente dos registros da ANP, a quem cabe calcular os valores, verificar os campos produtores e distribuir a verba para os beneficiários.
A empresa apenas faz o pagamento mensal à ANP, baseado no volume e preço do petróleo e gás produzidos. O pagamento é centralizado na Conta Única do Tesouro Nacional, de onde a ANP gerencia o repasse. Cabe à ANP fixar e determinar a destinação dos valores, sendo ela que apura a registra em seus sistemas a destinação relativamente a cada um dos poços produtores. A empresa produtora de petróleo não tem ingerência sobre para quem vão os royalties.
A distribuição é definida estritamente por Lei federal e regulada pela Agência Nacional do Petróleo, beneficiando estados e municípios produtores ou afetados, além de fundos específicos. A empresa apenas calcula e paga o valor, com base no volume e preço de venda. Inclusive, inteiramente impertinente a alegação de que as produtores deveriam responder pelo período de pagamento indevido, sob pena de enriquecimento sem causa, uma vez que o recolhimento de royalties não é feito em benefício das produtoras, tratando-se, na verdade, de obrigação legal, ônus a ser suportado pela atividade.
A eventual responsabilidade apontada no precedente do STJ citado pelo autor não é referente à destinação dos royalties, atribuição apenas da ANP, mas sim para os casos de apuração errônea (a menor) dos valores a serem repassados. Ainda, como bem indicou a Petrobrás: No caso sob análise, a pretensão remanescente restringe a condenação da 1ª Demandada (ANP) fazer a devolução dos valores indevidos pagos ao Município de Mossoró/RN com eventual responsabilidade solidária da União Federal vejamos: “e.2) ao recebimento (EXTORNO) dos valores INDEVIDAMENTE pagos ao Município de Mossoró/RN desde o início da produção de cada um dos 14 (quatorze) poços produtores, nos termos do artigo 20, § 1º, da Constituição Federal, e Leis nº 7.990/89 e 9.478/97, devendo a União ser responsabilizada solidariamente em caso de impossibilidade financeira da 1ª Demandada (ANP) fazer a devolução dos valores indevidos pagos ao Município de Mossoró/RN;.” Observa-se que a pretensão se destina exclusivamente a 1ª Demandada (ANP) e a União Federal.
No mérito, é inegável que a discussão do direito do autor à distribuição de royalties pela produção dos poços de petróleo discriminados e discutidos na presente lide se encontra preclusa, uma vez que a inicial foi indeferida quanto a tal pretensão (ID 2166576724), não havendo notícia de recurso contra tal decisão. Quanto ao recebimento dos valores indevidamente repassados ao Município de Mossoró/RN desde o início de produção dos poços produtores, a pretensão deve ser parcialmente acolhida, respeitada apenas a prescrição quinquenal, a contar da data do requerimento administrativo (2/5/2023).
Ao analisar administrativamente o pedido, a ANP consignou: 4.2. A SDT respondeu a solicitação em atendimento ao pedido (SEI 3100731), apresentando um mapa que representa, além das posições oficiais dos onze poços em questão, a divisão territorial que informa ser a mais atualizada versão da Malha Municipal do IBGE. Como resultado, os poços aparecem localizados em Upanema/RN (SEI 3100805). 4.3. Ato continuo, a SPG, por meio do OFÍCIO Nº 602/2023/SPG/ANP-RJ (SEI 3103660), lastreada pela Lei Complementar nº 207/2001, solicitou ao Governo de Estado do Rio Grande do Norte, representado pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e da Agricultura Familiar - SEDRAF/RN, que é a instância responsável pelos assuntos territoriais daquela Unidade da Federação, os mesmos préstimos para ratificar ou retificar a correta localização dos municípios em que estão situados os poços produtores elencados na tabela
1. 4.4. A SEDRAF-RN, por meio do Ofício nº 79/2024/SEDRAF - GAB/SEDRAF - SECRETARIO-SEDRAF (SEI 3715096), confirma que os onze poços se encontram localizados no interior do município de Upanema/RN, fundamentando a resposta por meio de um mapa oficial produzido em escala 1:10.000 (SEI 3715101), representado na projeção cartográfica UTM e Sistema Geodésico de Referência SIRGAS2000. A fonte de dados para a divisão territorial é declarada como sendo a Malha Municipal Digital - MMD produzida pelo IBGE no ano de 2022.
Da manifestação do município do Mossoró/RN 4.5. Em respeito ao devido processo legal, ao direito à ampla defesa e ao contraditório, e de modo a dar total transparência ao referido processo, a SPG, por meio do Ofício 96 /2024/SPG/ANP-RJ (3740430) e do Ofício 282 /2024/SPG/ANP-RJ (3882757), intimou a Prefeitura de Mossoró-RN a se manifestar acerca dos argumentos trazidos pelo Município Autor, bem como demais documentos, no âmbito do referido processo administrativo. 4.6.
O município de Mossoró/RN se manifestou por meio OFÍCIO Nº 181/2024-GP/PMM (SEI 3938759) e seu Anexo (SEI 3938762). Preliminarmente, o município de Mossoró/RN alega que a malha municipal elaborada pelo IBGE não se trata de documento oficial e que suas demarcações não devem ser interpretadas como divisões reais, mas apenas como limites aproximados e que a malha municipal elaborada pelo IBGE não é documento legítimo para estabelecer a posse ou a subordinação político-administrava dos bens ora pleiteados pelo município de Upanema/RN.
Em complemento às alegações preliminares, o município de Mossoró/RN afirma que a malha municipal do IBGE possui como função básica representar a divisão político-administrava brasileira de maneira a fornecer à fundação pública os limites administrativos necessários ao cumprimento da sua missão institucional (art. 2° da Lei n° 5.878/1973), sendo os limites representados nos mapas da fundação não devem, em nenhuma hipótese, ser considerados como demarcações ou caracterizações oficiais.
Por fim, sustenta que o IBGE não é um órgão com atribuição legal de definição e demarcação de limites territoriais. (...) Da consulta jurídica encaminhada à Procuradoria Federal junto à ANP 4.10. A SPG formulou consulta para a Procuradoria Federal junto à ANP - PFANP (SEI 4001498), após explicitar os aspectos históricos do processo, apresentando dois quesitos: a) Existe óbice jurídico para que a SPG considere o pronunciamento indicado no Ofício 79/2024/ SEDRAF - GAB/SEDRAF - SECRETARIO (SEI 3715096), mesmo que esteja baseado em informações obtidas junto ao IBGE? b) Dirimida questão acerca dos municípios onde se localizam os poços e promovida eventual alteração cadastral, deve a ANP promover cálculos de royalties a título de valores retroativos à Upanema/RN em detrimento de Mossoró/RN?
Sim, a partir de qual momento? 4.11. A PFANP, por meio do PARECER n.º 165/2024/PFANP/PGF/AGU (SEI 4163227) faz sua análise jurídica e responde objetivamente que: a) A SPG, não apenas pode, como deve se utilizar da manifestação da SEDRAF/RN constante no Ofício número 79/2024/SEDRAF/GAB/SEDRAF - SECRETÁRIO (Sei n. 3715096), elaborado a partir de dados originários do IBGE. Explica que o IBGE é órgão integrante da Administração Pública Federal e seus dados gozam de plena legitimidade, sendo certo que uma de suas atribuições é realizar a cartografia nacional oficial, ou seja, deve elaborar o mapeamento do território brasileiro, o que inclui a totalidade dos entes federativos, sem exceção.
E ainda, que não se trata de discussão da redefinição de limites municipais, mas tão comente, subsidiar-se de modo adequado a atuação da ANP de classificação e localização de instalações de E&P para fins de percepção de participações governamentais. Destacou a confluência de posicionamentos da SDT/ANP e da SEDRAF/RN, no sentido de que os onze poços em comento se situam no território de Upanema/RN e não em Mossoró/RN.
Somente Mossoró/RN argumentou considerar os dados formulados pelo IBGE inidôneos, sem, todavia, apresentar qualquer elemento que ampare a alegação. b) Recomenda-se à SPG manter o entendimento consolidado da PFANP com relação à irretroatividade de efeitos de eventual nova distribuição de royalties que possa advir do processo administrativo, em linha com pronunciamentos jurídicos citados. 4.12. Preliminarmente, cumpre ressaltar que não é objetivo da presente Nota Técnica, conforme aduzido pela PFANP, uma análise técnica acerca dos limites municipais; mas sim, subsidiar-se, observando os documentos inseridos aos autos, de todos os elementos técnicos de modo a permitir à ANP a correta classificação e localização de instalações de E&P para fins de percepção de participações governamentais. 4.13.
Nesse mister, tendo em vista as manifestações Ofício 79/2024/ SEDRAF - GAB/SEDRAF - SECRETARIO (3715096) e Parecer n.º 165/2024/PFANP/PGF/AGU (4163227), e de modo cumprir de forma precisa as atribuições previstas nos incisos I e VI, art. 107, do Regimento Interno da Agência (Portaria ANP nª 265/2020), conclui-se pela retificação de localização de 11 (onze) poços produtores, discriminados na tabela 1 da seção 2 da presente Nota Técnica.
A contestação é deveras genérica neste ponto (ressarcimento) e indica apenas que: Com relação ao pleito de estorno de valores indevidamente pagos ao município de Mossoró, desde o início da respectiva produção, necessário lembrar ao requerente que os montantes financeiros recolhidos mensalmente pelas concessionárias a título de royalties junto ao Tesouro Nacional esgotam-se a cada distribuição, não se tratando de lançamentos contábeis promovidos pela ANP.
Ademais, recorde-se que a ANP, no desempenho de suas funções que lhe são acometidas pela Lei n 9487/97 ligadas à distribuição da compensação financeiras, da qual, aliás, não é beneficiária de qualquer parte, sempre legou e leva em consideração os dados técnicos fornecidos pelas concessionárias e pelas entidades detentoras de diversas informações estatísticas, e sempre garantiu aos membros federados a possibilidade de revisão dos diversos critérios que informam a repartição do montante financeiros.
No presente caso, todas as distribuições coordenadas pela ANP levaram em consideração os dados e informações técnicas então disponíveis, não lhe podendo ser atribuída, nem remotamente, qualquer erro que justifique sua interferência para proceder a retificações ou acertos em pagamentos pretéritos que foram efetivados com base na realidade reinante naquelas datas de distribuição. A ANP não esclarece quais elementos foram levado em consideração para, antes de abril de 2021 (data de elaboração do mapa oficial de Upanema/RN pelo IBGE - documento utilizado para confirmar a localização dos poços), considerar os poços como localizados em Mossoró ao invés de no município autor.
Como já ressaltado, a responsabilidade pela apuração, fiscalização e distribuição dos royalties é da ANP, de forma que, ausente nos autos qualquer comprovação de que a agência levou em consideração informações idôneas e conforme o melhor estado da técnica à época para a apuração da titularidade dos royalties devidos em virtude da produção dos poços que, na verdade, se encontravam no território do município autor, o dano causado pelo erro na distribuição é evidente, pois privou o município do recebimento dos valores, sem que a ANP tenha indicado qualquer elemento apto a comprovar dúvida razoável sobre a titularidade.
É certo que cabe ao IBGE a definição da abrangência das áreas geoeconômicas, bem como os municípios incluídos nas zonas de produção principal e secundária e na zona limítrofe, e também a definição dos limites territoriais entre os municípios. Ocorre que, no caso dos autos, o erro não se deu sobre os limites municipais, mas apenas sobre a incorreta apuração da localização específica e precisa dos poços produtores, medida que se inclui no feixe de atribuições da ANP, a quem cabia conferir a localização para fins de repartição dos royalties.
O erro na fiscalização, apuração e pagamento dos royalties não pode ser convalidado unicamente sob o argumento de que "os montantes financeiros recolhidos mensalmente pelas concessionárias a título de royalties junto ao Tesouro Nacional esgotam-se a cada distribuição, não se tratando de lançamentos contábeis promovidos pela ANP". Um dos entes federativos recebeu a maior e outro foi prejudicado. Certamente a ANP dispõe das medidas administrativas necessárias para eventual correção de enriquecimento ilícito ou para os casos de pagamentos indevidamente realizados a maior/menor.
A própria agência reconheceu que "a SDT e o Município de Upanema, com base em documentos do IBGE têm entendimento coincidentes a respeito da localização dos poços produtos neste município, restando superados os argumentos contidos na impugnação do Município de Mossoró". Cabe à ANP, portanto, a responsabilidade pelo pagamento errôneo, devendo ressarcir o prejuízo sofrido pelo município autor. O requerimento de condenação solidária da União ao pagamento é impertinente, principalmente porque o próprio autor optou por não incluir tal ente no polo passivo da lide, não havendo qualquer justificativa na inicial para sua responsabilização, aparentemente pretendendo o autor o redirecionamento da responsabilidade unicamente por se tratar da presença de agência reguladora federal (ente com personalidade jurídica própria) como ré.
III –
DISPOSITIVO
Ante o exposto:
1) com relação às rés Petrobrás e Petroreconcavo com base no art. 485, VI, do CPC, EXTINGO O PROCESSO e não resolvo o mérito, em vista da ilegitimidade passiva. Condeno o município autor ao pagamento de honorários sucumbenciais, que fixo nos percentuais mínimos previstos nos incisos I a V do § 3º do art. 85 do CPC, calculados sobre o valor atualizado da causa, observando-se os limites das cinco faixas ali referidas, nos termos do art. 85, § 4º, II e III, e §§ 5º e 6º, todos do CPC.
2) com relação à ANP, com base no art. 487, I, do CPC, resolvo o mérito e ACOLHO O PEDIDO, para determinar à ANP o ressarcimento ao município autor dos valores de royalties que deixaram de ser pagos ao município em vista da errônea classificação da localização dos poços produtores, conforme os valores dos pagamentos realizados ao município de Mossoró/RN por tal produção, respeitada a prescrição quinquenal a contar da data do requerimento administrativo e observando-se o Manual de Cálculos da Justiça Federal quanto aos juros e correção monetária.
Sem custas. Condeno a ANP ao pagamento de honorários sucumbenciais, que fixo nos percentuais mínimos previstos nos incisos I a V do § 3º do art. 85 do CPC, calculados sobre o valor atualizado da causa, observando-se os limites das cinco faixas ali referidas, nos termos do art. 85, § 4º, II e III, e §§ 5º e 6º, todos do CPC. Em caso de interposição de apelação, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões.
Após, subam os autos ao TRF/1ª Região. Sem recurso, certifique-se o trânsito em julgado e arquivem-se. Não sendo o caso de arquivamento, intime-se do credor para requerer o que entender de direito. Intimem-se. Brasília/DF, data da assinatura digital. MÁRCIO DE FRANÇA MOREIRA Juiz Federal Substituto da 8ª Vara/DF
