Publicacao/Comunicacao
Intimação
Apelação Cível Nº 0145269-05.2017.4.02.5102/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
APELANTE: BERNARDETE FONTENELLE DE MAYRINCK (RÉU)
ADVOGADO(A): LEIDE MARCIA LIMA GOMES (OAB RJ086795)
APELADO: MAURICIO DE SIQUEIRA ARCOVERDE (RÉU)
ADVOGADO(A): MARCIA MARILIA DOERING (OAB RJ064212)
ADVOGADO(A): ANTONIO SILVA FILHO (OAB RJ062179)
EMENTA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO FRAUDULENTA DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. INDEFERIMENTO DA PRODUÇÃO DE PROVAS. INEXISTÊNCIA DE CERCEAMENTO AO DIREITO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. MATERIALIDADE, AUTORIA E DOLO DEVIDAMENTE COMPROVADOS EM RELAÇÃO A UMA DAS RÉS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO QUANTO A OUTRA RÉ. PENALIDADE DE MULTA CIVIL DEVE CORRESPONDER À TOTALIDADE DO DANO AO ERÁRIO. FIXAÇÃO DA PENALIDADE DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA INDEPENDENTE DA APLICAÇÃO NA SEARA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DA APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS.
I – CASO EM EXAME
1 – Recursos de apelação interpostos por L. H. M., por B. F. M. e pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS contra a sentença que julgou parcialmente procedente o pedido deduzido na petição inicial para condenar B. F. M., M. S. A. e L. H. M. pela prática de atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 10, incisos I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92.
2 – O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS postula a condenação dos réus, que, na qualidade de servidores da autarquia previdenciária, teriam se utilizado dos cargos públicos para favorecer indevidamente terceiros na habilitação, concessão e manutenção de benefícios, mediante a prática de diversas irregularidades, apuradas nos autos de processo administrativo disciplinar, causando prejuízo aos cofres públicos.
II – QUESTÕES EM DISCUSSÃO
3 – Há quatro questões em discussão: a) analisar se houve cerceamento ao direito de defesa quando do indeferimento de provas requeridas por uma das rés; b) examinar se houve a prescrição da pretensão punitiva; c) analisar se restou demonstrada a prática de atos de improbidade administrativa pelas rés; e d) verificar a razoabilidade das penalidades impostas.
III – RAZÕES DE DECIDIR
4 – De acordo com o princípio do livre convencimento motivado, previsto nos artigos 370 e 371, do Código de Processo Civil, o magistrado, ao apreciar os elementos probatórios, é livre para formar seu convencimento, sendo-lhe assegurada, inclusive, a possibilidade de indeferir provas e diligências consideradas desnecessárias ou protelatórias para o deslinde da controvérsia, desde que devidamente fundamentada a sua decisão.
5 – No presente caso, os elementos constantes dos autos foram suficientes à formação do convencimento do magistrado de primeiro grau, sendo, portanto, desnecessária a produção de outras provas para a solução da controvérsia instaurada nos presentes autos.
6 – O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, fixou tese no sentido de que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/21 é irretroativo, de forma que, no caso em apreço, devem ser aplicadas as regras de prescrição constantes da redação original da Lei nº 8.429/92.
7 – Como os réus eram, na época dos fatos, servidores públicos ocupantes de cargo de provimento efetivo junto ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, aplica-se a regra prevista no artigo 23, inciso II, da Lei nº 8.429/92, segundo a qual a ação deve ser proposta dentro do prazo prescricional previsto em lei específica – no caso, a Lei nº 8.112/90 – para faltas disciplinares puníveis com demissão.
8 – De acordo com o artigo 142, da Lei nº 8.112/90, na hipótese de prática de ato de improbidade administrativa por servidor ocupante de cargo efetivo no âmbito federal, o prazo prescricional será de 5 (cinco) anos a contar da data em que os fatos se tornaram conhecidos, ressalvada a hipótese de a conduta também constituir crime, eis que sujeita aos prazos previstos na legislação penal.
9 – O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que, diante da independência entre as instâncias administrativa, cível e criminal, para fins da aplicação do prazo prescricional penal, revela-se desnecessária a demonstração da existência de apuração criminal da conduta do servidor público. Além disso, o cálculo do prazo prescricional deve levar em consideração a pena em abstrato prevista para o crime correspondente e não a pena em concreto eventualmente aplicada.
10 – Da atenta leitura da petição inicial da presente ação de improbidade administrativa, verifica-se que as condutas supostamente praticadas pelos réus correspondem ao crime previsto no artigo 313-A, do Código Penal, que se configura quando o funcionário autorizado inserir ou facilitar “a inserção de dados falsos, alterar ou excluir indevidamente dados corretos nos sistemas informatizados ou bancos de dados da Administração Pública com o fim de obter vantagem indevida para si ou para outrem ou para causar dano”.
11 – O prazo prescricional previsto na legislação penal para o crime tipificado no artigo 313-A, do Código Penal, cuja pena é de reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa, de acordo com o disposto no artigo 109, inciso II, do Código Penal, é de 16 (dezesseis) anos.
12 – Do acurado exame dos autos, não se verifica a ocorrência de prescrição, uma vez que entre a data da prática dos supostos atos ímprobos – 2004 a 2008 – e a data do ajuizamento da presente ação de improbidade administrativa – 06 de julho de 2017 –, não transcorreu lapso temporal superior ao prazo prescricional de 16 (dezesseis) anos.
13 – Os elementos probatórios carreados aos autos comprovam que a ré B. F. M., na qualidade de servidora pública do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, concedeu 7 (sete) benefícios previdenciários fraudulentos com base em vínculos empregatícios fictícios e extemporâneos, relativos a períodos longos e inseridos por meio de Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social – GFIP fora do prazo, criando registros de contribuição retroativos, sem que fossem observadas as normas internas da autarquia previdenciária, segundo as quais, em tais casos, seria necessária a realização de pesquisa externa ou requisição de diligência.
14 – Além disso, em relação a alguns dos benefícios previdenciários por ela concedidos, não houve a inclusão da informação de múltipla atividade no período básico de cálculo para períodos concomitantes sendo que, devido à omissão, o sistema somou os valores declarados para vínculos apresentados e concomitantes, majorando indevidamente a renda mensal inicial dos benefícios.
15 – A autoria também foi devidamente demonstrada, na medida em que, de acordo com os sistemas de auditoria da autarquia previdenciária, a ré, por meio da utilização de sua senha, foi a responsável pela habilitação e concessão dos benefícios previdenciários fraudulentos.
16 – Não restam dúvidas de que a ré agiu com dolo, na medida em que não se revela razoável que ela, detentora de larga experiência na área, na qualidade de Chefe da Agência da Previdência Social do Bairro de Fátima, vinculada à Gerência Executiva de Niterói, não tivesse conhecimento das normas que norteavam a concessão dos benefícios previdenciários, devendo ser levado em consideração, ainda, o elevado número de benefícios previdenciários concedidos irregularmente.
17 – A ré ainda foi condenada em ação penal pela prática do crime de quadrilha, previsto no artigo 288, do Código Penal, e do crime de inserção de dados falsos em sistema informatizado, previsto no artigo 313-A, do Código Penal, por 22 (vinte e duas vezes), na forma do art. 71, do Código Penal. De acordo com o que foi apurado, existia uma quadrilha para praticar diversas irregularidades contra o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, principalmente, a concessão de benefícios previdenciários fraudulentos, sendo que o principal artifício consistia na inserção de vínculos trabalhistas falsos no Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS através de Guias de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social – GFIP retroativas falsas, com empresas ativas ou desativadas, e na falsificação de documentos.
18 – Para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, da Lei nº 8.429/92, não basta o dano presumido, sendo necessária a efetiva comprovação de conduta que tenha causado prejuízo concreto ao erário.
19 – Na presente hipótese, houve efetiva comprovação de dano ao erário, na medida em que pessoas que não possuíam os requisitos para obtenção do benefício previdenciário receberam os valores dele decorrentes durante longo período.
20 – Desta maneira, tendo sido devidamente comprovada a prática de irregularidades pela ré B. F. M. na concessão de benefícios previdenciários, deve ser mantida a sua condenação pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no artigo 10, incisos I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92.
21 – De acordo com a petição inicial, a ré L. H. M., na qualidade de servidora da autarquia previdenciária, teria habilitado e concedido 2 (dois) benefícios de pensão por morte sem proceder à devida análise dos períodos contributivos que embasariam os benefícios, além de ter admitido documentação imprópria para comprovação de união estável entre beneficiários e instituidores.
22 – Muito embora nos dois casos tenham sido utilizados documentos falsificados – certidões de casamento e carteiras de identidade – para fins de concessão de pensão por morte, não se mostra possível afirmar, com a certeza necessária para a prolação de um decreto condenatório, que a ré L. H. M. tinha conhecimento da fraude, sendo plausível que tenha sido induzida em erro.
23 – Desta forma, diante da ausência de conjunto probatório robusto que permita inferir a vontade livre e consciente da ré de participar da concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, deve ser julgado improcedente, em relação a ela, o pedido de condenação pela prática de atos de improbidade administrativa.
24 – As penalidades aplicadas ao agente ímprobo devem ser compatíveis sobretudo com a gravidade e a reprovabilidade da infração por ele cometida, sendo necessário observar o sopesamento entre a conduta praticada pelo infrator e a sanção a ser aplicada, sempre à luz do princípio constitucional da razoabilidade.
25 – A multa civil deve corresponder ao valor do dano causado ao erário, sendo irrelevante, para sua fixação, a circunstância de já ter havido ou não ressarcimento, total ou parcial, em outra demanda.
26 – O Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que, de acordo com o artigo 12, da Lei nº 8.429/92, as penalidades previstas no referido diploma devem ser impostas independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, preceito legal que estabelece a independência de instâncias.
27 – Desta forma, diante da gravidade da conduta, deve ser imposta aos réus B. F. M. e M. S. A. a penalidade de perda da função pública.
28 – No que tange à penalidade de suspensão dos direitos políticos, verifica-se que tal penalidade não guarda pertinência com a conduta praticada pelos réus, que não se envolveram em qualquer espécie de atividade político-partidária.
29 – Tendo em vista o alto número de benefícios previdenciários concedidos fraudulentamente, bem como o elevado prejuízo ao erário, revelam-se razoáveis as penalidades impostas a B. F. M. de: a) ressarcimento integral do dano ao erário; b) pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano ao erário; c) proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 12 (doze) anos; e d) perda da função pública.
IV – DISPOSITIVO
30 – Recurso de apelação interposto por B. F. M. desprovido. Recurso de apelação interposto por L. H. M provido para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido formulado na petição inicial. Recurso de apelação interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS parcialmente provido para: a) reconhecer que a multa civil aplicada a M. S. A. deve corresponder ao valor total do dano causado ao erário, relativo aos cinco benefícios previdenciários por ele concedidos; e b) aplicar a penalidade de perda da função pública a B.F.M. e a M. S. A.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, vencido o Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por LUIZA HELENA MACEDO, para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido formulado na petição inicial e DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, para: 1) reconhecer que a multa civil aplicada a MAURICIO SIQUEIRA ARCOVERDE deve corresponder ao valor total do dano causado ao erário, relativo aos cinco benefícios previdenciários por ele concedidos; e 2) aplicar a penalidade de perda da função pública a BERNARDETE FONTENELLE DE MAYRINCK e a MAURICIO SIQUEIRA ARCOVERDE e, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por BERNARDETE FONTENELLE DE MAYRINCK, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Rio de Janeiro, 10 de abril de 2026.