Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
APELANTE: UNIÃO FEDERAL
APELADO: IMACULADA CONCEICAO DE SOUZA DURAO, MARA DE SOUZA DURAO Advogado do(a)
APELADO: JOAO EXPEDITO NASCIMENTO DA SILVA - SP231419-A OUTROS PARTICIPANTES: PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 2ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5012770-29.2019.4.03.6183 RELATOR: Gab. 06 - DES. FED. CARLOS FRANCISCO
APELANTE: UNIÃO FEDERAL
APELADO: IMACULADA CONCEICAO DE SOUZA DURAO, MARA DE SOUZA DURAO Advogado do(a)
APELADO: JOAO EXPEDITO NASCIMENTO DA SILVA - SP231419-A OUTROS PARTICIPANTES: R E L A T Ó R I O O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator):
APELANTE: UNIÃO FEDERAL
APELADO: IMACULADA CONCEICAO DE SOUZA DURAO, MARA DE SOUZA DURAO Advogado do(a)
APELADO: JOAO EXPEDITO NASCIMENTO DA SILVA - SP231419-A OUTROS PARTICIPANTES: V O T O O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): Versa o caso dos autos sobre a aplicação do prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 ao direito da Administração Pública à revisão da concessão de aposentadorias e pensões quando ainda pendente de apreciação pelo Tribunal de Contas da União. Afasto, de plano, a alegação de ilegitimidade passiva da União Federal, eis que a pensão das requerentes era efetivamente paga pelo Ministério dos Transportes.
Acórdão - PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 2ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5012770-29.2019.4.03.6183 RELATOR: Gab. 06 - DES. FED. CARLOS FRANCISCO
Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL em face de sentença que julgou procedente o pedido formulado por IMACULADA CONCEICAO DE SOUZA DURAO e MARA DE SOUZA DURAO para declarar a ilegalidade da cessação do benefício de pensão por morte concedida às autoras, devendo a ré restabelecer o pagamento da pensão desde a sua supressão, em novembro de 2019, nos moldes que inicialmente concedida e com o pagamento dos valores vencidos e vincendos, com incidência de correção monetária desde a época em que se tornou devido até o seu efetivo adimplemento, de acordo com o índice IPCA-E, e juros de mora segundo a remuneração da caderneta de poupança, desde a citação. Condenou-se a União Federal em honorários advocatícios, nos termos do artigo 85, §1º, do CPC. Consignou-se que sento a sentença ilíquida, o percentual da verba honorária deverá ser fixado somente na liquidação do julgado, na forma do disposto no art. 85, § 3º, § 4º, II, e § 11, todos do CPC, e incidirá sobre os valores devidos desde a exclusão das pensões. Alega a parte apelante, ser parte ilegítima, pois o pagamento da pensão por morte em razão do falecimento do instituidor era de responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Ressalta que a autora pleiteia uma pensão específica, regulada por lei própria, e que não tem relação com a complementação de aposentadoria de que trata a Lei 8.186/1991 e que tem o DEPEX como gestor por força da Lei 10.233/2001, art. 118, com redação dada pela Lei11.483/2007. No mérito, sustenta que houve reconhecimento do juízo de primeiro grau quanto à ausência de direito ao recebimento da pensão por parte pelas requerentes. Afinal, o falecido era vinculado ao RGPS e não ao Regime Próprio da União, No RGPS, a filha solteira maior de vinte e um anos não está no rol de beneficiários. Aduz que, no caso dos autos, não há fundamento para o acolhimento da alegação de decadência, pois a concessão da pensão não chegou a ser encaminhada ao TCU. No mais, discorre acerca da autotutela da Administração Pública e que, evidenciada a atuação legítima, não há espaço para a revisão do ato administrativo pelo Judiciário, que está adstrito a apreciação daqueles que forem notadamente ilegais e abusivos Com contrarrazões, vieram os autos a esta e.Corte. É o breve relatório. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 2ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5012770-29.2019.4.03.6183 RELATOR: Gab. 06 - DES. FED. CARLOS FRANCISCO
Trata-se de pensão instituída com fundamento na Lei 3.373/58, combinada com a Lei n. 6.782/1.980 (Id. 289601487 - Pág. 10). O fundamento da pensão, matéria questionada em sede administrativa pela ora apelante, é questão de mérito, que deve ser apreciada no momento oportuno caso superada a alegação de decadência. Passo a tratar da questão. Em vista do conteúdo do ordenamento jurídico vigente, a concessão de aposentadoria ou reforma a servidor público, bem como de pensão a seus dependentes, depende da avaliação favorável por parte de órgão da administração pública competente e, depois, do TCU. Assim, o órgão ou entidade ao qual o servidor é vinculado analisa o preenchimento dos requisitos legais para aposentadoria, reforma ou pensão e, em caso afirmativo, concede o benefício; essa decisão inicial deve ser apreciada pelo TCU, que fará controle externo de legalidade. Apenas após o parecer definitivo e favorável da Corte de Contas é que a aposentadoria, pensão ou reforma é registrada. A atuação do TCU decorre de seu papel no controle externo das contas públicas, em conformidade com o art. 71, III, da Constituição Federal de 1988, cabendo-lhe apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão), bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões (ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório). O órgão da administração pública, responsável pela concessão da aposentadoria, reforma ou pensão, não precisa aguardar o pronunciamento do TCU para corrigir eventual irregularidade, porque o poder público tem o dever de anular atos irregulares relativos ao seu âmbito de atuação, sendo impróprio falar em ato jurídico perfeito ou em direito adquirido contrário ao ordenamento. Escorada na vinculação à lei e na autotutela confiada pelo sistema constitucional e legal ao poder público, o E.STF tem firme orientação quanto ao dever de a administração pública regularizar atos incorretos, como se nota na Súmula 346 (“A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”) e Súmula 473 (“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se origina direitos, ou revogá-los por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”). O TCU tem atuação convergente com a administração pública quando atua na regularização de atos administrativos, como indicado pelo E.STF na Súmula Vinculante 3 (“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”), embora revisitada no RE 636553/RS-Tema 445 (conforme adiante anotado). Porém, em vista de a segurança jurídica impor prazos para que atos jurídicos não fiquem indefinidamente suscetíveis de alteração, a revisão de ato administrativo incorreto está sujeito a prazos previstos na legislação de regência, com seus correspondentes termos. Nesse contexto, havia entendimento consolidado de que, enquanto não emitida decisão definitiva pelo TCU, não corria o prazo decadencial quinquenal para a administração pública anular seus atos nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, daí porque o termo inicial da decadência era a decisão proferida pela Corte de Contas (p. ex., no E.STJ, AGRESP 201401744721, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJE de 12/02/2015.) Contudo, ao apreciar casos versando sobre a atuação do TCU no ato de concessão ou revisão de aposentadoria, pensão ou reforma, o E.STF passou a se posicionar no sentido de que a demora para se aperfeiçoar o ato de concessão de benefício (de indiscutível natureza alimentar), aliada ao desrespeito ao contraditório e à ampla defesa, representava violação à segurança jurídica, à boa-fé, à confiança do administrado nos atos da administração (presumidamente legais e legítimos) e à razoável duração do processo (p. ex., MS 25116, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2010, DJe-027). Afinal, o E.STF se pronunciou quanto ao prazo para o TCU se pronunciar sobre temas de aposentadoria, reforma ou pensão: Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020) Nesse RE 636553/RS, o E.STF firmou a seguinte Tese no Tema 445, cuidando sobre o termo inicial da decadência quinquenal prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 para fins do controle externo do TCU quanto a atos administrativos que concedem aposentadoria, reforma ou pensão: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.” Nesse RE 636553/RS-Tema 445, a Corte Suprema, privilegiando a isonomia, entendeu que a aplicação do prazo de 5 anos, previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 para que o administrado requeira seus direitos em face da Fazenda Pública, se mostra razoável para se exigir que o poder público faça o controle de legalidade do ato administrativo. Tal entendimento busca evitar situações em que o administrado se sujeita indefinidamente à possibilidade de eventual cancelamento de seu benefício, no qual deposita legítima expectativa de recebimento. Contudo, em razão das possíveis consequências da alteração de entendimento e os riscos de se criar instabilidade junto não apenas ao TCU, mas também aos TCEs e TCMs, o E.STF modulou os efeitos temporais para a aplicação da Tese estabelecida no Tema 445, afirmando seu caráter prospectivo, razão pela qual o prazo de 5 anos para consolidação do ato de concessão do benefício não se aplica aos casos já definidos, mas somente para aqueles em tramitação e os que venham a ser instaurados. Portanto, a partir do novo entendimento trazido no Tema 445 do E.STF, o TCU terá 5 anos não apenas para oferecer contraditório e ampla defesa mas para apreciar conclusivamente os processos a ele submetidos, a contar do recebimento do processo pela Corte de Contas. As aposentadorias, reformas e pensões, em tramitação há mais de 5 anos no TCU quando da decisão definitiva do RE 636553/RS-Tema 445 pelo E.STF (julgado em 19/02/2020, DJe-129 de 25/05/2020, publicado em 26/05/2020), não podem mais ser revistas pela Corte de Contas e pela administração pública (Decreto nº 20.910/1932 e Lei 9.784/1999). Ao TCU não foram concedidos mais 5 anos (contados do julgamento do E.STF nesse RE 636553/RS-Tema 445) para finalizar os processos até então pendentes, tanto que o pretório excelso negou provimento às pretensão da União Federal no julgamento desse RE que, em repercussão geral, amparou a Tese no Tema 445, porque sua ratio decidendi é o primado da segurança jurídica e a confiança legítima que o cidadão deposita na administração pública ao longo do tempo, em relação à aposentadoria, reforma ou pensão já avaliada inicialmente pelo poder público. No RE 636553/RS, os membros do E.STF também analisaram a natureza do ato administrativo que concede a aposentadoria, reforma ou pensão (se simples, complexo ou composto), e ainda que não tenha sido abandonado o entendimento de que se trata de ato complexo (combinando a atuação da administração pública e do TCU), sobressaiu a compreensão da necessidade de segurança jurídica e de confiança legítima depositada nos atos do poder público. A esse respeito, destaco o aditamento do voto do Ministro Gilmar Mendes: Após detida análise dos autos, verifico que a aposentadoria foi concedida pelo órgão de origem em 1º.9.1995, tendo o processo de deferimento inicial do benefício chegado ao Tribunal de Contas da União em 18.7.1996, que, em 4.11.2003 (Acórdão 2.699/2003 – 1ª Câmara), ao analisar a legalidade da aposentadoria do servidor público concedida há mais sete anos, constatou a existência de irregularidades, motivo pelo qual considerou ilegal o ato de concessão. Extrai-se ainda da inicial que o servidor foi notificado da decisão do TCU, sendo oportunizada a interposição de recurso administrativo, o qual foi rejeitado nos termos do Acórdão 1675/04 – 1ª Câmara. Nessa esteira, reexaminando o caso dos autos, verifico que transcorreram mais de cinco anos entre a chegada do processo ao TCU e a decisão proferida pela Corte de Contas e quase 24 anos até a presente data, o que atrai a incidência do princípio da segurança jurídica.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso da União, pois, apesar de entender que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à análise da legalidade do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas, é necessária a observância do prazo de 5 anos, a contar da chegada dos autos à Corte de Contas, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. No caso dos autos, as autoras recebiam, desde 13/05/1983, pensão por morte em razão do falecimento de seu pai (ocorrido em 13/03/1983), admitido em 22/02/1941, sucedida pela Rede Ferroviária Federal. O falecido aposentou-se em 05/02/1975 (Id. 289601492). Em fevereiro de 2019, as autoras foram notificadas do cancelamento do benefício (após prévia oportunidade de defesa, por meio de processo administrativo – iniciado em 2012, sem notícia da data da notificação das requerentes - e recurso interposto em 2018), após verificação de que os servidores da extinta Estrada de Ferro Central do Brasil não tinham direito à aposentadoria pelo Tesouro Nacional, o que, em consequência, não geraria o benefício estatutário previsto pela Lei nº 3.373/1958. Não há como se acolher o argumento da União de que não decaíra o direito da Administração de revisar o benefício pois o TCU ainda não teria realizado julgamento acerca do ato concessório da pensão (este sequer havia sido remetido ao TCU). Em primeiro lugar porque, conforme o entendimento esposado pela jurisprudência aqui colacionada, não há como se aguardar indeterminadamente o pronunciamento do TCU para que então a Administração passe a contar o prazo do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 para eventual revisão e cancelamento de benefícios, sob o risco de ocorrerem casos como o presente – uma pensão por morte estabelecida há quase quarenta anos ser subitamente cancelada. E, de outro lado, é de se observar o entendimento consolidado da jurisprudência no sentido de que o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, para atos constituídos antes da edição desta lei, passa a ser contado a partir de sua vigência, devendo eventual invalidação de ato administrativo ocorrer até 29/01/2004: “Não se olvida que é firme o entendimento desta Corte no sentido de que, caso o ato administrativo, acoimado de ilegalidade, tenha sido praticado antes da promulgação da Lei 9.784/99, a Administração tem o prazo decadencial de cinco anos para anulá-lo, a contar da vigência do aludido diploma legal. Se o ato tido por ilegal tiver sido executado após a edição da mencionada Lei, o prazo quinquenal da Administração contar-se-á da sua prática, sob pena de decadência. A propósito: STJ, AgRg no REsp 1.563.235/RN, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe de 24/02/2016; AgRg no REsp 1.270.252/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 05/09/2012” ((REsp n. 1.890.871/PE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 8/2/2022, DJe de 10/2/2022).
Diante do exposto, rejeito a matéria preliminar e nego provimento à apelação. É como voto. E M E N T A APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. CONCESSÃO DE APOSENTADORIA, REFORMA OU PENSÃO. CONTROLE DE ATO ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE. DECADÊNCIA. REVISÃO PELO TCU. PRAZO DECADENCIAL. SEGURANÇA JURÍDICA E CONFIANÇA LEGÍTIMA. MODULAÇÃO DE EFEITOS. PROCESSO SEQUER INICIADO. - Rejeita-se a alegação de ilegitimidade passiva da União Federal, eis que a pensão das requerentes era efetivamente paga pelo Ministério dos Transportes.
Trata-se de pensão instituída com fundamento na Lei 3.373/1958, combinada com a Lei n. 6.782/1980. O fundamento da pensão, matéria questionada em sede administrativa pela ora apelante, é questão de mérito, que deve ser apreciada no momento oportuno caso superada a alegação de decadência. - O órgão da administração pública, responsável pela concessão da aposentadoria, reforma ou pensão, não precisa aguardar o pronunciamento do TCU para corrigir eventual irregularidade, porque o poder público tem o dever de anular atos irregulares relativos ao seu âmbito de atuação (E.STF, Súmula 346 e Súmula 473). O TCU tem atuação convergente com a administração pública quando atua na regularização de atos administrativos (E.STF, Súmula Vinculante 3, revisitada no RE 636553/RS-Tema 445). - O E.STF firmou entendimento no sentido de que os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas, mas modulou os efeitos no tempo desse RE 636553/RS-Tema 445, razão pela qual o prazo de 5 anos para consolidação do ato de concessão do benefício não se aplica aos casos já definidos, mas somente para aqueles em tramitação e os que venham a ser instaurados. - As aposentadorias, reformas e pensões, em tramitação há mais de 5 anos no TCU quando da decisão definitiva do RE 636553/RS-Tema 445 pelo E.STF (julgado em 19/02/2020, DJe-129 de 25/05/2020, publicado em 26/05/2020), não podem mais ser revistas pela Corte de Contas e pela administração pública (Decreto nº 20.910/1932 e Lei 9.784/1999). Ao TCU não foram concedidos mais 5 anos (contados do julgamento do E.STF nesse RE 636553/RS-Tema 445) para finalizar os processos até então pendentes, porque a ratio decidendi do Tema 445 é o primado da segurança jurídica e a confiança legítima que o cidadão deposita na administração pública ao longo do tempo, em relação à aposentadoria, reforma ou pensão já avaliada inicialmente pelo poder público. - No caso dos autos, as autoras recebiam, desde 13/05/1983, pensão por morte em razão do falecimento de seu pai (ocorrido em 13/03/1983), ex-funcionário da Estrada de Ferro Central do Brasil, admitido em 22/02/1941, sucedida pela Rede Ferroviária Federal. O falecido aposentou-se em 05/02/1975. Em fevereiro de 2019, as autoras foram notificadas do cancelamento do benefício (após prévia oportunidade de defesa, por meio de processo administrativo – iniciado em 2012, sem notícia da data da notificação das requerentes - e recurso interposto em 2018), após verificação de que os servidores da extinta Estrada de Ferro Central do Brasil não tinham direito à aposentadoria pelo Tesouro Nacional, o que, em consequência, não geraria o benefício estatutário previsto pela Lei nº 3.373/1958. - Não há como se acolher o argumento da União de que não decaíra o direito da Administração de revisar o benefício pois o TCU ainda não teria realizado julgamento acerca do ato concessório da pensão (este sequer havia sido remetido ao TCU). Não há como se aguardar indeterminadamente o pronunciamento do TCU para que então a Administração passe a contar o prazo do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 para eventual revisão e cancelamento de benefícios, sob o risco de ocorrerem casos como o presente – uma pensão por morte estabelecida há quase quarenta anos ser subitamente cancelada. E, de outro lado, é de se observar o entendimento consolidado da jurisprudência no sentido de que o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, para atos constituídos antes da edição desta lei, passa a ser contado a partir de sua vigência, devendo eventual invalidação de ato administrativo ocorrer até 29/01/2004. - Apelo desprovido. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Segunda Turma decidiu, por unanimidade, rejeitar a matéria preliminar e negar provimento à apelação, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. CARLOS FRANCISCO DESEMBARGADOR FEDERAL