5000284-09.2026.4.03.6137

Após a apresentação de recurso administrativo, sobreveio manifestação pelo seu não provimento e, em 20/05/2026, foi lançado o ato administrativo impugnado, com a manutenção das penalidades, tendo sido também realizado o registro do impedimento no SICAF e emitida a respectiva guia para pagamento da multa. Sustenta a impetrante, em síntese, a inexistência de grave dano à Administração Pública, ao argumento de que as irregularidades seriam meramente formais, burocráticas, documentais e sanáveis.

Afirma que não houve interrupção dos serviços, comprometimento do funcionamento das unidades da Receita Federal, inadimplemento salarial, abandono contratual, fraude ou prejuízo concreto ao erário. Defende, assim, que os fatos não poderiam ser enquadrados no art. 155, II, da Lei nº 14.133/2021, que exige inexecução parcial do contrato com grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo.

Alega, ainda, violação aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, boa-fé objetiva, segurança jurídica e dosimetria da pena, sustentando que a Administração teria aplicado sanção excessivamente gravosa diante da natureza das irregularidades apuradas. Invoca, especialmente, os critérios previstos no art. 156, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, relativos à natureza e gravidade da infração, às peculiaridades do caso concreto, às circunstâncias agravantes ou atenuantes e aos danos causados à Administração.

Defende também que teria havido comportamento contraditório da Administração, pois, ao mesmo tempo em que reconheceu a existência de falhas administrativas, aplicou sanção fundada na ocorrência de grave dano à Administração, sem demonstrar concretamente as consequências gravosas decorrentes das condutas imputadas. Juntou procuração e documentos. O feito foi inicialmente distribuído à 1ª Vara Federal de Andradina, que reconheceu, de ofício, a incompetência absoluta daquele Juízo, considerando que a impetrante possui domicílio em Olinda/PE e que a autoridade impetrada tem sede funcional em São Paulo/SP, determinando a remessa dos autos à Subseção Judiciária de São Paulo.

Naquela oportunidade, deixou-se de apreciar o pedido liminar (ID 587281330). Redistribuído o feito à 7ª Vara Cível Federal de São Paulo, foi reconhecida a competência deste Juízo e determinou-se a prévia oitiva da autoridade impetrada antes da apreciação do pedido liminar (ID 588032402). A União pleiteou por seu ingresso no polo passivo da lide (ID 589375705), e foi incluída em tal polaridade conforme certidão de ID 591903845.

A autoridade impetrada prestou informações no ID 591592005, sustentando a regularidade do procedimento administrativo e requerendo a denegação da segurança. Relatou que o Processo Administrativo nº 13032.644232/2025-13 foi instaurado para apuração de falhas no cumprimento das obrigações assumidas no Contrato Administrativo SRRF08 nº 02/2025 e que as ocorrências foram analisadas no respectivo Despacho de Apuração de Infração Administrativa.

Informou que o procedimento administrativo foi conduzido por comissão designada pela Portaria SRRF08 nº 1.078/2025, tendo as notificações sido realizadas por e-mail e pelo Domicílio Tributário Eletrônico. A empresa foi regularmente notificada da instauração do procedimento e recebeu prazo de 15 dias úteis para defesa prévia, apresentada tempestivamente em 03/02/2026. Após a análise da defesa, foi proferida a decisão de imposição das penalidades.

A autoridade informou, ainda, que a decisão administrativa enquadrou as condutas no item 12.1.b da Cláusula Décima Segunda do Contrato Administrativo SRRF08 nº 02/2025, correspondente à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração ou ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo, com fundamento também no art. 155, II, da Lei nº 14.133/2021. Foram aplicadas as sanções de impedimento de licitar e contratar pelo prazo de 14 meses e multa compensatória de R$ 181.060,98.

Quanto ao recurso administrativo, a Administração esclareceu que houve necessidade de reabertura do prazo recursal em razão de erro constante do Ofício/SRRF8ªRF/DIPOL nº 144/2026. O Ofício nº 218/2026 retificou a comunicação, mantendo, contudo, íntegras a decisão de imposição das penalidades e o despacho de apuração. O novo recurso apresentado pela empresa foi recebido e posteriormente mantidas as penalidades.

A autoridade impetrada defendeu que as penalidades foram fixadas com base em critérios objetivos previstos no contrato e no despacho de apuração, observados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, destacando que as regras sancionatórias constavam do edital, do termo de referência e do contrato administrativo. Ao final, requereu a denegação da segurança, com manutenção integral das penalidades.

O pedido liminar foi indeferido pelo Juízo (ID 591637625). A impetrante interpôs agravo de instrumento nº 5022456-23.2026.4.03.0000, perante o Tribunal Regional Federal da 3ª Região, buscando a concessão de tutela recursal para suspender as penalidades, pedido este indeferido (ID 598570578). O Ministério Público Federal se manifestou no ID 601279419, restringindo sua atuação à análise da regularidade processual.

Vieram os autos à conclusão.

É o relatório.

Fundamento e decido. Inexistem preliminares. Passo ao exame do mérito. A impetrante pretende afastar as sanções de impedimento de licitar e contratar pelo prazo de 14 meses e de multa compensatória de R$ 181.060,98, aplicadas no âmbito do Processo Administrativo nº 13032.644232/2025-13, sob o argumento central de que as irregularidades constatadas não caracterizariam a hipótese prevista no art. 155, II, da Lei nº 14.133/2021, pois não teriam ocasionado grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo.

Sustenta, ainda, desproporcionalidade das penalidades, ausência de demonstração de prejuízo concreto e necessidade de aplicação da advertência. Não se verifica, contudo, ilegalidade manifesta no ato administrativo impugnado. O Contrato Administrativo SRRF08 nº 02/2025 (ID 586766703), decorrente do Pregão Eletrônico nº 90018/2024 e submetido expressamente à Lei nº 14.133/2021, estabeleceu, em sua Cláusula Décima Segunda, as infrações e respectivas sanções aplicáveis à contratada.

A Administração, portanto, não aplicou regime jurídico estranho ao ajuste. A própria documentação contratual indica que a contratação foi celebrada sob a égide da Lei nº 14.133/2021, tendo por objeto a prestação de serviços contínuos de apoio administrativo, mediante dedicação exclusiva de mão de obra, para postos de controlador de acesso nas unidades da Receita Federal do Brasil no Estado de São Paulo.

A Lei nº 14.133/2021, por sua vez, prevê expressamente, em seu art. 155, II, como infração administrativa, dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo. Essa mesma hipótese foi reproduzida no item 12.1.b da Cláusula Décima Segunda do contrato. No caso concreto, a Administração não se limitou a afirmar genericamente a ocorrência de inadimplemento contratual.

O procedimento administrativo identificou obrigações específicas que permaneceram sem cumprimento integral durante período significativo da execução contratual. Entre elas, constam a apresentação da documentação exigida no item 4.33.1.1 do Termo de Referência e nas cláusulas 9.8 e 9.43 do contrato, a contratação do seguro de vida previsto na cláusula 26ª da CCT SINDEEPRES 2025/2026 e a reposição dos uniformes após solicitação da fiscalização.

Algumas dessas obrigações permaneceram pendentes por 192 ou 217 dias, enquanto a obrigação relativa aos uniformes registrou 42 dias de atraso (vide ID 586766710). A própria Administração distinguiu, inclusive, a natureza e a gravidade das condutas. Considerou de alta gravidade a ausência da contratação do seguro de vida, em razão da exposição da Administração ao risco de responsabilização subsidiária e do descumprimento de obrigação prevista em norma coletiva; igualmente reputou grave a falha na entrega da documentação, por dificultar o exercício da fiscalização contratual; e classificou como de gravidade média a não reposição dos uniformes, em razão de seus efeitos sobre a identificação visual, a padronização e a segurança do serviço.

É certo que a expressão “grave dano” constitui conceito jurídico indeterminado e que sua incidência deve ser aferida à luz das circunstâncias concretas. Isso, porém, não significa que a configuração da infração dependa necessariamente da demonstração de prejuízo financeiro efetivamente quantificado ou da paralisação do serviço público. A norma não exige exclusivamente dano material ao erário, pois expressamente contempla também o grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo.

Nesse aspecto, não procede a tese da impetrante de que, inexistindo interrupção dos serviços, inadimplemento salarial, abandono contratual, fraude ou prejuízo financeiro mensurável, estaria automaticamente afastada a hipótese do art. 155, II, da Lei nº 14.133/2021. A Administração justificou concretamente o enquadramento adotado, apontando que a ausência reiterada da documentação dificultava ou impedia a fiscalização da execução contratual, que a ausência do seguro de vida expunha o ente público a risco de responsabilização subsidiária e que a não reposição dos uniformes afetava a imagem do órgão e a dignidade dos trabalhadores.

Tais fundamentos não se mostram, em juízo de legalidade, dissociados dos fatos apurados. Ao contrário, guardam relação direta com as obrigações descumpridas e com os interesses que justificaram sua inclusão no instrumento contratual. A circunstância de o serviço ter continuado a ser prestado não elimina, por si só, a possibilidade de caracterização de grave dano em razão de falhas prolongadas na execução de obrigações acessórias, trabalhistas e de fiscalização que integram o próprio objeto da contratação.

Também não se identifica violação ao contraditório ou à ampla defesa. Conforme informado pela autoridade impetrada, o procedimento foi conduzido por comissão designada pela Portaria SRRF08 nº 1.078/2025, tendo a empresa sido notificada do início da apuração, recebido cópia do termo de informação e prazo de 15 dias úteis para defesa prévia, apresentada tempestivamente em 03/02/2026. A empresa, posteriormente, foi notificada da decisão sancionatória e exerceu o direito de recurso administrativo.

Houve, inclusive, reabertura do prazo recursal em razão de erro existente no Ofício/SRRF8ªRF/DIPOL nº 144/2026, com esclarecimento de que a decisão de imposição das penalidades e o despacho de apuração permaneciam íntegros, tendo sido oportunizada a apresentação de novo recurso. A decisão administrativa também se encontra suficientemente motivada. A Decisão de Imposição de Penalidade aprovou expressamente o Despacho de Apuração de Infrações Administrativas e, considerando a defesa apresentada e os demais documentos dos autos, enquadrou as condutas na alínea “b” do item 12.1 da Cláusula Décima Segunda, com indicação expressa dos fundamentos legais e contratuais das sanções.

Não há, portanto, decisão desprovida de motivação ou fundamentada exclusivamente em fórmulas genéricas. Também não prospera a alegação de que a Administração teria desconsiderado a gradação prevista na Lei nº 14.133/2021. O art. 156 estabelece diferentes espécies de sanções, entre elas advertência, multa e impedimento de licitar e contratar, sendo possível a cumulação da multa com as demais sanções, conforme § 7º do dispositivo.

No caso, a Administração considerou que as condutas não se enquadravam no inciso I do art. 155, relativo à mera inexecução parcial do contrato, mas no inciso II, justamente em razão da gravidade atribuída às consequências das falhas. A escolha da sanção de impedimento, portanto, não decorreu de aplicação automática da penalidade mais gravosa. Houve efetiva dosimetria. A Administração partiu do prazo máximo de 36 meses previsto para o impedimento, considerou que as falhas se prolongaram por sete meses de um contrato com vigência de doze meses, chegando ao parâmetro de 21 meses.

Em seguida, reconheceu expressamente como circunstância atenuante o fato de a empresa não possuir, à época, penalidade anterior de impedimento de licitar e contratar, mas apenas advertência e multa, reduzindo em um terço o prazo inicialmente considerado, até chegar aos 14 meses efetivamente aplicados. Esse procedimento revela, ao contrário do alegado na inicial, que a Administração considerou circunstâncias concretas relacionadas à extensão temporal das irregularidades e à situação antecedente da contratada.

Não se identifica, portanto, ausência de motivação da dosimetria ou aplicação de sanção em desconformidade manifesta com os parâmetros legais. O mesmo se verifica quanto à multa. O item 12.2.iv.5 da Cláusula Décima Segunda estabeleceu, para a infração descrita na alínea “b” do item 12.1, multa correspondente a 20% a 30% do valor do contrato. Considerado o valor contratual de R$ 905.304,91, a Administração calculou a faixa entre R$ 181.060,98 e R$ 271.591,47 e, em favor da contratada, adotou justamente o percentual mínimo de 20%, resultando na multa de R$ 181.060,98.

Não há, nesse ponto, arbitrariedade aparente. A multa aplicada corresponde exatamente ao limite mínimo previsto contratualmente para a infração reconhecida, e a Administração apresentou a base de cálculo, o percentual empregado e o resultado matemático. Ademais, a cumulação da multa com o impedimento de licitar e contratar possui previsão expressa no art. 156, § 7º, da Lei nº 14.133/2021 e no item 12.4 da Cláusula Décima Segunda do contrato.

A alegação de desproporcionalidade, assim, não se sustenta apenas pela circunstância de a multa representar valor elevado em termos absolutos. A proporcionalidade deve ser aferida em relação à infração reconhecida, aos parâmetros previamente estabelecidos no contrato e à motivação apresentada para a escolha da sanção. Aqui, a Administração aplicou a multa no patamar mínimo da faixa contratualmente prevista e reduziu o período de impedimento em razão de circunstância atenuante expressamente reconhecida.

De igual modo, não cabe substituir as penalidades aplicadas pela advertência simplesmente porque esta constitui a sanção menos gravosa prevista na Lei nº 14.133/2021. A advertência está vinculada à hipótese de infração prevista no art. 155, I, ao passo que a Administração enquadrou motivadamente as condutas no inciso II, hipótese que, por sua própria natureza, admite a aplicação do impedimento de licitar e contratar.

A pretensão da impetrante pressuporia, em última análise, substituir a valoração administrativa acerca da gravidade das condutas por outra, mais favorável à contratada, sem que se tenha demonstrado ilegalidade manifesta nessa avaliação. É certo que o Poder Judiciário não está impedido de controlar atos administrativos sancionatórios, especialmente quando se alegam violação à lei, ausência de motivação, desproporcionalidade manifesta ou desvio de finalidade.

O controle judicial, contudo, não se confunde com a substituição da Administração na avaliação ordinária da gravidade da infração quando esta foi realizada dentro dos limites legais, mediante procedimento regular e com motivação relacionada aos fatos comprovados. No caso, não se evidencia excesso que ultrapasse os limites da discricionariedade administrativa ou ofensa manifesta aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Destaco, ainda, conforme precedentes jurisprudenciais pacíficos, que uma vez observados os parâmetros contratuais previamente estipulados para a aplicação de multa, dentro ainda dos critérios de conveniência e oportunidade da Administração, não há que se falar em conversão da penalidade em advertência. Cito a título exemplificativo o seguinte precedente: “ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL.

VARIAÇÃO DA CONTRAPRESTAÇÃO EM PLANO COLETIVO. PREVISÃO CONTRATUAL. NECESSIDADE DE COMUNICAÇÃO À ANS. ENVIO DE INFORMAÇÕES INCOMPLETAS. INFRAÇÃO C O N F I G U R A D A . V A L O R D A M U L T A P E C U N I Á R I A . R A Z O A B I L I D A D E E PROPORCIONALIDADE. SUBSTITUIÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA PELA PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. - A variação de contraprestação em plano coletivo deve ser feito nos termos do contrato, devendo haver comunicação à ANS. - O envio de informações incompletas acarreta a rejeição da comunicação, incidindo em violação do art. 35 da Resolução Normativa nº 124/06 da ANS. - Se a aplicação da multa se deu nos exatos termos da Resolução Normativa nº 124/06 da ANS, não há que se falar em desarrazoabilidade das sanções. - As penalidades impostas devem observar caráter punitivo e pedagógico, de modo a evitar a ocorrência de novas lesões aos consumidores de seguros e planos de saúde.

Tais parâmetros, contudo, devem ser apreciados mediante critérios de conveniência e oportunidade da Administração, não havendo que se falar em conversão da penalidade em advertência. - Recurso desprovido.”. (g.n.). (AC - Apelação - Recursos - Processo Cível e do Trabalho 0155132-22.2016.4.02.5101, SERGIO SCHWAITZER, TRF2 - 7ª TURMA ESPECIALIZADA..ORGAO_JULGADOR:.). Por fim, não se verifica qualquer nulidade decorrente da tramitação do processo administrativo.

Ao contrário, a documentação demonstra a instauração formal do procedimento, a identificação das obrigações descumpridas, a oportunidade de defesa, a apreciação das razões apresentadas, a prolação de decisão motivada e o exercício da via recursal administrativa. A posterior correção de erro existente na comunicação das penalidades foi acompanhada da reabertura do prazo recursal, circunstância que afasta, inclusive, eventual alegação de prejuízo ao exercício da defesa.

Dessa forma, ausente demonstração de direito líquido e certo à anulação das penalidades, e não constatada ilegalidade manifesta no ato administrativo impugnado, a ordem deve ser denegada.

Diante do exposto, DENEGO A SEGURANÇA, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Custas pela parte impetrante. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009. Proceda a Secretaria a juntada da presente sentença diretamente nos autos do agravo de instrumento noticiado, nos moldes determinados pelo art. 22 da Resolução PRES 482 de 09/12/2021.

P.R.I.O. São Paulo, na data desta assinatura eletrônica.

Órgão

7ª Vara Cível Federal de São Paulo

Classe

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL

Destinatário

ATITUDE SERVICOS DE LIMPEZA LTDA

Advogado

ANTONIO FARIA DE FREITAS NETO (OAB 19242/PE)

Órgão

7ª Vara Cível Federal de São Paulo

Classe

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL

Destinatário

ATITUDE SERVICOS DE LIMPEZA LTDA

Advogado

ANTONIO FARIA DE FREITAS NETO (OAB 19242/PE)

Fixada tal premissa, tem-se que a competência, no mandado de segurança, é fixada de forma absoluta mediante a observância da categoria da autoridade coatora (v.g., federal ou estadual) e de sua sede funcional, conforme já decidiu inúmeras vezes o STJ, ao afirmar que: “A jurisprudência do STJ uniformizou-se no sentido de que a competência para processar e julgar mandado de segurança define-se de acordo com a categoria da autoridade coatora e pela sua sede funcional, sendo irrelevante a natureza do ato impugnado, por dizer respeito à competência absoluta.

Precedentes: CC n. 31.210-SC, Segunda Seção, relator Ministro CASTRO FILHO, DJ de 26.4.2004; CC n. 43.138-MG, Primeira Seção, relator Ministro JOSÉ DELGADO, DJ de 25.10.2004; CC n. 41.579-RJ, Primeira Seção, relatora Ministra DENISE ARRUDA, DJ de 24.10.2005.” (CC 57249/DF – 1ª Seção – Rel. João Otávio Noronha – j. 09/08/2006 - DJ: 28/08/2006 PG:00205). No caso vertente, a autoridade impetrada tem sede funcional na cidade de São Paulo/SP, Subseção Judiciária para a qual o feito deve ser redistribuído.

Ante o exposto, nos termos artigo 64, parágrafos 1º e 3º, do Código de Processo Civil, reconheço de ofício a incompetência absoluta deste Juízo para processar e julgar o presente feito e determino sua remessa ao Juízo Distribuidor da Subseção Judiciária de São Paulo/SP.

Intime-se com urgência, haja vista o pedido liminar pendente. Diante da incompetência absoluta declarada, deixo de apreciar o pedido liminar. Após o decurso de prazo, ou eventual desistência de prazo recursal, cumpra-se com urgência. Andradina, data da assinatura eletrônica. RODRIGO FLAVIO DOS SANTOS Juiz Federal Substituto