MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 5000535-03.2024.4.03.6103 / 3ª Vara Federal de São José dos Campos IMPETRANTE: SANTA MARIA TURISMO LTDA Advogados do(a) IMPETRANTE: FELIPE ROBERTO RODRIGUES - SP305681, FLAVIO DE SOUZA SENRA - SP222294 IMPETRADO: SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS E PASSAGEIROS DA ANTT, UNIÃO FEDERAL, AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT Advogado do(a) IMPETRADO: RAIMUNDO JUAREZ NETO - DF11239 S E N T E N Ç A Trata-se de mandado de segurança, distribuído por dependência ao processo nº 5006150-08.2023.403.6103, objetivando impedir que a autoridade impetrada obstaculize o serviço de fretamento colaborativo exercido pela impetrante por ser realizado em circuito aberto.
Alega a impetrante, em síntese, que teve cassado o TAF – Termo de Autorização de Fretamento, que materializa a autorização para prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento, sob o fundamento de inobservância ao “circuito fechado” no exercício do fretamento. Narra que a aludida decisão administrativa proferida no processo administrativo ordinário nº 50500.035713/2022-45 está suspensa por força de liminar proferida em agravo de instrumento interposto no bojo do processo principal, cuja decisão não contempla novas autuações realizadas pela ANTT pelo mesmo fundamento (descumprimento da regra do circuito fechado), tendo em vista que se limitou a suspender os efeitos da decisão administrativa que cassou o TAF.
Sustenta que, conforme pontuado na ação principal, não há fundamento legal para a pena aplicada e que a regra do circuito fechado é ilegal e inconstitucional, sendo a mesma causa de pedir da ação principal, porém, com pedido diverso. Alega que o E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região proferiu decisão suspendendo o ato administrativo que cassou o TAF da impetrante, por entender que normas infralegais criaram restrições ao serviço de transporte por fretamento sem amparo legal e constitucional, de modo a violar o princípio da legalidade, declarando, ainda, que a regra do circuito fechado restringe o livre exercício da atividade econômica.
Diz que o E. TRF já determinou que a regra do circuito fechado não pode ser exigida da impetrante, além de diversas outras decisões proferidas no mesmo sentido. Alega que o circuito fechado foi instituído pelo Decreto Federal nº 2.521/98 e pela Resolução nº 4.777/2015 da ANTT, sendo que a Lei Federal nº. 10.233/2001, que, entre outras medidas, dispõe sobre a reestruturação do transporte terrestre, não dispõe sobre a obrigatoriedade do cumprimento da regra do circuito fechado, portanto, a regra é exigida por meio de atos infralegais, em nítida violação ao princípio constitucional da legalidade Narra que, não presta serviço de fretamento tradicional, mas sim de fretamento colaborativo, portanto, não há que se falar em aplicação do Decreto Federal nº 2.521/98 ou da Resolução nº 4.777/2015 da ANTT, tendo em vista que, tanto o Decreto, quanto a Resolução são anteriores à existência do fretamento colaborativo, cuja nova espécie de fretamento foi instituída somente em 2017, com a criação da plataforma tecnológica da Buser, precursora do novo modelo de fretamento.
Diz que não é possível utilizar a Resolução nº 4.770 da ANTT, que trata do serviço público regular, e nem mesmo o Decreto Federal nº 2.521/98 ou a Resolução nº 4.777/2015 da ANTT, referente ao transporte por fretamento tradicional, sendo necessário que haja legislação específica para tratar do fretamento colaborativo e enquanto ela não existir, não se pode impedir a prática desse novo modelo de serviços.
Alega que não se pode exigir da impetrante o cumprimento da regra do circuito fechado, que presta serviço de transporte na modalidade de fretamento colaborativo, que é uma terceira espécie do serviço de transporte privado, não sendo possível enquadrá-lo nas regras correspondentes ao fretamento eventual ou turístico ou nas regras referentes ao transporte público regular. A inicial foi instruída com documentos.
O pedido liminar foi indeferido. O Ministério Público Federal manifestou-se pelo prosseguimento do feito. A autoridade impetrada prestou informações, alegando que a impetrante está habilitada pelo Termo de Autorização de Fretamento – TAF nº 002354, com validade até 10/05/2025, junto à ANTT e que não está habilitada pelo Termo de Autorização de Serviço Regular – TAR. Informa que no período de 01/06/2022 a 21/03/2024, foram registradas 2.129 (duas mil, cento e vinte e nove) fiscalizações, sendo lavrados 257 (duzentos e cinquenta e sete autos de infração), foram lavrados 157 (cento e cinquenta e sete) Autos de infração pelo Código 209, no qual dispõe que: " Trafegar com veículo em serviço, sem equipamento ou item obrigatório" e nesse mesmo período foram registrados 34 (trinta e quatro) autos de infração pelo Código 401, " Executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão", bem como 11 (onze ) autos de infração pelo Código 111, que dispõe que "Trafegar com veículo em serviço, apresentando defeito em equipamento ou item obrigatório", o que agrava a situação da empresa, visto que trafegar com veículo sem equipamento ou item obrigatório coloca em risco a vida dos passageiros.
Alega a inadequação da via eleita, uma vez que o mandado de segurança não pode ser utilizado para limitar os efeitos do poder de polícia e garantir eterno “salvo conduto” par a prática de atividade ilícita. Narra que a impetrante violou o disposto nos art. 3º, inciso XI, e art. 36, §1º, do Decreto 2.521/1998, e ao art. 3º, incisos VI e VII, da Resolução ANTT 4.777/2015, classificando-se, sua conduta, no disposto no art. 78-H da Lei 10.233/2003, cometendo infração grave, de forme reincidente, gerando danos para os serviços e para os usuários e auferiu vantagem indevida.
A impetrante interpôs agravo de instrumento e obteve o deferimento da antecipação da tutela recursal, que foi cumprida pela autoridade impetrada. A impetrante reiterou os argumentos no sentido da concessão da segurança.
É o relatório.
DECIDO. Verifico que estão presentes a legitimidade das partes e o interesse processual, bem como os pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo, em virtude do que passo ao exame do mérito. Pretende a impetrante um provimento jurisdicional que impeça que a autoridade impetrada obstaculize o serviço de fretamento colaborativo exercido pela impetrante por ser realizado em circuito aberto.
Ainda que a impetrante tenha invocado como um dos fundamentos do seu pedido a decisão proferida em agravo de instrumento no processo principal, cumpre asseverar que referida decisão não vincula o entendimento desse Juízo. Deste modo, cumpre ratificar as razões de decidir já expostas naquele processo: Dispõe o inciso XII do artigo 21, o caput do artigo 174 e o artigo 178, todos da Constituição Federal: “Art.
21. Compete à União: (...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: (...) e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; (...) Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (...) Art. 178.
A lei disporá sobre a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo, quanto à ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido o princípio da reciprocidade”. Ao regulamentar tais artigos da Constituição Federal, estabelecem os artigos 20 e seguintes da Lei nº 10.233/2001: “Art.
20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário:
I - implementar, nas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, pelo Ministério dos Transportes e pela Secretaria de Portos da Presidência da República, nas respectivas áreas de competência, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei;
II – regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a: a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem econômica. (...) Art.
24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais: (...) XVIII - dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes. (...) Art.
26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário: (...)
II – autorizar o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo, com a finalidade de turismo;
III – autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento; (...)
VIII - autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. (...) Art.
43. A autorização, ressalvado o disposto em legislação específica, será outorgada segundo as diretrizes estabelecidas nos arts. 13 e 14 e apresenta as seguintes características:
I – independe de licitação;
II – é exercida em liberdade de preços dos serviços, tarifas e fretes, e em ambiente de livre e aberta competição;
III – não prevê prazo de vigência ou termo final, extinguindo-se pela sua plena eficácia, por renúncia, anulação ou cassação. Art.
44. A autorização, ressalvado o disposto em legislação específica, será disciplinada em regulamento próprio e será outorgada mediante termo que indicará:
I – o objeto da autorização;
II – as condições para sua adequação às finalidades de atendimento ao interesse público, à segurança das populações e à preservação do meio ambiente;
III – as condições para anulação ou cassação;
V - sanções pecuniárias. Art.
45. Os preços dos serviços autorizados serão livres, reprimindo-se toda prática prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico, adotando-se nestes casos as providências previstas no art.
31. Art.
46. As autorizações para prestação de serviços de transporte internacional de cargas obedecerão ao disposto nos tratados, convenções e outros instrumentos internacionais de que o Brasil é signatário, nos acordos entre os respectivos países e nas regulamentações complementares das Agências. Art.
47. A empresa autorizada não terá direito adquirido à permanência das condições vigentes quando da outorga da autorização ou do início das atividades, devendo observar as novas condições impostas por lei e pela regulamentação, que lhe fixará prazo suficiente para adaptação. Art. 47-A. Em função das características de cada mercado, a ANTT poderá estabelecer condições específicas para a outorga de autorização para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.
Complementando o que estabelece o artigo 44 da Lei nº 10.233/2001, os artigos 2º, 3º, 61 e 68 da Resolução ANTT nº 4.777/2015 assim prescreveram: “Art. 2º Cabe à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT autorizar a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento sob as formas:
I – turístico;
II – eventual; e
III – contínuo. Art. 3º Para fins desta Resolução, na prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento, considera-se: (...)
IV - Transportador: a pessoa jurídica que pretende obter a habilitação para prestar o serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento; (...)
VI - Fretamento turístico: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que deverá ser realizada conforme as modalidades turísticas definidas em legislação;
VII - Fretamento eventual: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que ocorrerá sem interesse turístico; (...)
XIV - Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte em um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observado os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retorna ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida; (...) Art.
61. Na prestação do serviço de transporte rodoviário de passageiros de que trata a presente Resolução, a autorizatária não poderá:
I - praticar a venda e emissão de bilhete de passagem;
II - transportar pessoas não relacionadas na lista de passageiros;
III - transportar passageiros em apenas parte do itinerário registrado, salvo nos casos previstos Art. 37; (...)
VI - executar serviço de transporte rodoviário de passageiros que não seja objeto da autorização; (...) Art.
68. As infrações à lei e às disposições desta Resolução sujeitarão o responsável às sanções previstas em lei e na forma das Resoluções da ANTT. Por fim, dispõe os artigos 35 e seguintes do Decreto nº 2.521/98: “Art.
35. Constituem serviços especiais os prestados nas seguintes modalidades:
I – transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento contínuo;
II – transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento eventual ou turístico;
III – transporte internacional em período de temporada turística. Art.
36. Os serviços especiais previstos nos incisos I e II do artigo anterior têm caráter ocasional, só podendo ser prestados em circuito fechado, sem implicar o estabelecimento de serviços regulares ou permanentes e dependem de autorização do Ministério dos Transportes, independentemente de licitação, observadas, quando for o caso, as normas dos tratados, convenções e acordos internacionais, enquanto vincularem a República Federativa do Brasil. § 1º Para os serviços previstos nos incisos I e II do artigo anterior, não poderão ser praticadas vendas de passagens e emissões de passagens individuais, nem a captação ou o desembarque de passageiros no itinerário, vedadas, igualmente, a utilização de terminais rodoviários nos pontos extremos e no percurso da viagem, e o transporte de encomendas ou mercadorias que caracterizem a prática de comércio, nos veículos utilizados na respectiva prestação. § 2º Os veículos, quando da realização de viagem de fretamento, deverão portar cópia da autorização expedida pelo Ministério dos Transportes. § 3º O não atendimento ao disposto no parágrafo anterior implicará a apreensão do veículo, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas neste Decreto e em legislação específica. § 4º O Ministério dos Transportes organizará e manterá cadastro das empresas que obtiverem autorização para a prestação dos serviços de transportes de que trata este artigo. § 5º A empresa transportadora que se utilizar do termo de autorização para fretamento contínuo, fretamento eventual ou turístico, para a prática de qualquer outra modalidade de transporte diversa da que lhe foi autorizada, será declarada inidônea e terá seu registro cadastral cassado imediatamente, sem prejuízo da responsabilidade civil e das demais penalidades previstas neste Decreto “.
Com efeito, a impetrante tem a outorga do TAF (Termo de Autorização de Fretamento) nº 00.2354, que a habilita a emitir licença de viagem (interestadual) para prestação do serviço rodoviário de transporte interestadual coletivo de passageiros sob o regime de fretamento. A emissão de Licença de Viagem e o respeito aos dados nela cadastrados, são condição para autorização do transporte sob regime de fretamento e a característica fundamental do regime de fretamento (sejam as formas turístico, eventual e ocasional) é que a prestação do serviço ocorre para o deslocamento de pessoas em circuito fechado.
De acordo com o artigo 36 do Decreto nº 2.521/98, acima transcrito, o transporte interestadual sob regime de fretamento eventual ou turístico tem caráter ocasional, só podendo ser prestados em circuito fechado, de acordo com o conceito estabelecido no inciso XIV do artigo 3º da Resolução ANTT nº 4.777/2015 e não poderão ser praticadas vendas de passagens e emissões de passagens individuais, nem a captação ou o desembarque de passageiros no itinerário.
Portanto, denota-se que não há permissão legal para o desempenho de atividades diversas para as quais foram autorizadas pela impetrada, de modo que, eventual descumprimento do regramento atinente à prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros realizado em regime de fretamento, pode ensejar aplicação de sanções pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT.
Não havendo qualquer autorização legal para prestar atividade de fretamento com a utilização de plataformas tecnológicas como a Buser, na formatação das viagens fretadas ou que assegurem o seu direito de exercer o serviço de transporte por fretamento eventual, mesmo que os passageiros tenham demonstrado seu interesse na contratação por meio de plataforma tecnológica como a Buser. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO.
ANTT. FRETAMENTO COLABORATIVO POR APLICATIVO. BUSER. FISCALIZAÇÃO. UTILIZAÇÃO EM CIRCUITO FECHADO NOS MOLDES DA AUTORIZAÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1-Pretende a empresa impetrante obter o reconhecimento do direito de exercer a sua atividade econômica de transporte de passageiros, sem qualquer restrição ou obstáculo, ainda que a contratação tenha se dado por meio de plataforma tecnológica. 2-O artigo 21, inciso XII, alínea "e", da Constituição da República, estabelece a competência da União para explorar "os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros", a qual é exercida por meio da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), autarquia federal criada pela Lei nº 10.233, de 2001. 3-A ANTT tem como atribuição, disposta no artigo 21, inciso IV, da citada Lei, "elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição".
E em seu inciso VIII dispõe a atribuição de "fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento". 4-Com vistas ao cumprimento das suas atribuições, a ANTT editou a Resolução nº 4.770/2015 para orientar a modalidade regular de transporte coletivo de passageiros e a Resolução nº 4.777/2015 para disciplinar o serviço de fretamento 5-Depreende-se que, de acordo com a Resolução nº 4.777, de 2015, da ANTT, existem três tipos de fretamento: o turístico, o eventual e o contínuo, todos em "circuito fechado".
Conforme indicado nos autos, a impetrante realiza serviço de fretamento, devendo, desta forma, atender ao regramento acima mencionado bem como às regras impostas pela ANTT, não podendo ser confundida a atividade da empresa impetrante com a modalidade regular de transporte prestado pelas empresas de transporte outorgadas pelo Poder Público, que arcam com vários ônus na prestação do serviço como regularidade, frequência mínima, gratuidades legais, entre outras. 6-Infere-se que, se a empresa estiver executando serviço de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão, estará incorrendo em conduta ilícita, o que legitima a atuação da ANTT. 7-Apelação não provida. (APELAÇÃO CÍVEL..SIGLA_CLASSE: ApCiv 5021649-46.2020.4.03.6100.PROCESSO_ANTIGO:..PROCESSO_ANTIGO_FORMATADO:, Desembargador Federal NERY DA COSTA JUNIOR, TRF3 - 3ª Turma, Intimação via sistema DATA: 25/10/2023 ..FONTE_PUBLICACAO1: ..FONTE_PUBLICACAO2: ..FONTE_PUBLICACAO3:.) Deste modo, prescreve o art. 36 do Decreto nº 2.521/1998: [...] § 5º A empresa transportadora que se utilizar do termo de autorização para fretamento contínuo, fretamento eventual ou turístico para a prática de qualquer outra modalidade de transporte diversa da que lhe foi autorizada, será declarada inidônea e terá seu registro cadastral cassado imediatamente, sem prejuízo da responsabilidade civil e das demais penalidades previstas neste Decreto.
Ademais, não há óbice constitucional à edição de atos normativos infralegais que criem normas técnicas não contidas na lei. O Poder Legislativo é incapaz de criar a regulamentação sobre algumas matérias de natureza técnica, restando tal atribuição para órgão ou pessoa administrativa com quadro de especialistas e técnicos que melhor podem dispor sobre tais assuntos. De outra parte, a natureza dos fatos a serem disciplinados pela ANTT é de tal especificidade que não se pode exigir do legislador infraconstitucional uma disciplina exauriente.
Ao contrário, a evolução tecnológica ininterrupta torna razoável que os limites para a prestação de serviços de transporte venham definidos em normas de estatura infralegal. Isso não importa, no entanto, sujeitar o indivíduo ao exclusivo arbítrio da autoridade administrativa, evidentemente, que não tem competência para inovar originariamente o ordenamento jurídico, mas sim uma margem de regulamentação que deve ceder passo diante da prova inequívoca de afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, como deve acontecer, aliás, quando estamos diante do exercício de qualquer competência discricionária.
Não há como se reconhecer que as empresas que utilizam plataformas tecnológicas estejam a prestar serviço de fretamento, mesmo porque há clara distinção na venda de passagens entre os dois sistemas. No sistema de fretamento, apenas é permitido o sistema de circuito fechado, restringindo a aquisição necessariamente no trecho de ida e volta. Diferentemente, no sistema de transporte regular, aplica-se o circuito aberto, onde é possível ao consumidor adquirir os trechos de ida e volta ou apenas um dos trechos de maneira livre, estando as empresas sujeitas à regulamentação específica que as obriga a operar independentemente da existência de quantitativo mínimo de passageiros.
Não se verifica nesse caso, ainda, violação à livre iniciativa ou à livre concorrência, considerando-se que o transporte coletivo rodoviário de passageiros está sujeito à fiscalização do Poder Público, consoante as competências constitucionalmente previstas. Em face do exposto, por não vislumbrar qualquer ilegalidade ou abuso de poder no ato impugnado, nem ofensa a direito líquido e certo da parte impetrante, julgo improcedente o pedido, para denegar a segurança.
Custas "ex lege". Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009. Decorrido o prazo legal para recurso e nada mais requerido, arquivem-se os autos, observadas as formalidades legais. P. R.
I. O. São José dos Campos, na data da assinatura.
