PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 6ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5014163-78.2018.4.03.6100 RELATOR: MAIRAN GONCALVES MAIA JUNIOR APELANTE: RACHEL QUINTILIANO ADVOGADO do(a) APELANTE: MARCELA VERGNA BARCELLOS SILVEIRA - SP148271-A APELADO: UNIÃO FEDERAL INTERESSADO: FLAVIO ALMEIDA LEAL, GIVANILDO MANOEL DA SILVA
DECISÃO
Cuida-se de recurso de apelação interposto por RACHEL QUINTILIANO em face da r. sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução de Título Extrajudicial, que extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para reconhecer a exigibilidade da multa oriunda do Acórdão nº 2446/2011 prolatado pelo Tribunal de Contas da União no bojo do processo de Tomada de Contas Especial TCE nº 005.560/2009-2, fixando-se os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Em suas razões recursais (Id 319833423), discorre a apelante que o Ministério da Cultura instaurou Tomada de Contas Especial (TCE) em face de omissão no dever de prestar contas em relação ao Convênio nº 96/2005, celebrado, em 22/04/2005, entre a União e o Instituto Arte Sustento – Planejamento Artístico Cultural, com a finalidade de apoiar o ‘Projeto Tradução e Tecnologia no Vale do Ribeira –Uma Alternativa para a Inclusão”.
Articula que o Convênio nº 96/2005 foi assinado pelos coordenadores executivos do instituto convenente, Srs. Flávio Almeida Leal e Givanildo Manuel da Silva, que, notificados para prestarem contas, quedaram-se silentes. Aduz a apelante que não participou do gerenciamento das contas do Instituo Arte Sustento, tendo, inclusive os corresponsáveis Flávio Almeida Leal e Givanildo Manuel da Silva confirmado, em sede policial, que ela nunca participou do gerenciamento do projeto objeto do Convênio nº 96/2005.
Remarca a apelante que somente ingressou no instituto convenente em 01/06/2005, ao passo que o convênio fora celebrado em 22/04/2005, com prazo de vigência até 31/12/2006, sendo que “sua condenação pelo TCU se deveu, unicamente, pelo fato de ter ela composto, por alguns meses, a coordenação executiva do Instituto (e, isto, apenas pelo Estatuto, sem qualquer verificação da situação de fato)”. Aponta que, não obstante restar caracterizada a ausência de responsabilidade da apelante em relação ao gerenciamento das contas do instituto convenente, no âmbito do Convênio nº 96/2005, foi incluída no polo passivo, atribuindo-lhe a responsabilidade solidária pela restituição de valores ao erário, além da obrigação de pagar multa pecuniária no valor de R$10.000,00 (dez mil reais).
Afirma ser incabível a imputação de responsabilidade objetiva em relação às ações ou eventuais omissões da entidade convenente, mormente quando evidenciado que não praticou atos de gestão, tampouco concorreu para a prática de conduta ilícita. Destaca, ainda, que foi excluída do indiciamento em inquérito policial, o que afasta qualquer possibilidade de responsabilização pelo débito exequendo. Postula, ao final, pelo provimento do recurso, para que seja integralmente reformada a r. sentença, invertendo-se o ônus de sucumbência.
Contrarrazões apresentadas pela UNIÃO, que defende a mantença da r. sentença recorrida (Id 319833427). Os autos foram remetidos a esta Corte Regional Federal. Em suma, é o relatório.
DECIDO. De início, insta pontuar que estão presentes os requisitos estabelecidos na Súmula n.º 568/STJ e no artigo 932 do Código de Processo Civil/2015, sendo possível a prolação de decisão monocrática, em conformidade com os princípios da economia, celeridade processual e da observância aos precedentes judiciais. Outrossim, o fato de a decisão monocrática ser passível de controle por meio de agravo interno, na forma do artigo 1.021 do CPC/2015, assegura a possibilidade de julgamento pelo órgão colegiado, bem como a realização de sustentação oral pela parte interessada quando julgar o mérito (artigo 7º, §2º- B da Lei 8.906/94).
Tempestivo o recurso e respeitados os pressupostos de admissibilidade recursal, passo a proferir decisão monocrática, com fulcro no artigo 932, incisos IV e V, do CPC/2015. Insurge-se a apelante/embargante contra título extrajudicial constituído a partir de irregularidades constatadas no Processo nº TC 005.560/2009-2, conforme Acórdão nº 2446/2011 – TCU – 2ª Câmara, de 14/09/2011, que o condenou ao pagamento da quantia de R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais), a título de ressarcimento ao erário, bem como aplicou multa no montante de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Colhe-se dos autos que a UNIÃO, por intermédio do Ministério da Cultura, e o Instituto Arte Sustento-Planejamento Sócio-Artístico Cultural avençaram, em 22/04/2005, o Convênio nº 96/2005, tendo por objeto promover o apoio ao "Projeto Tradução e Tecnologia no Vale do Ribeirinha - Uma Alternativa para Inclusão". O Ministério da Cultura, após verificada a irregularidade das contas pela Secretaria Federal de Controle Interno, instaurou Tomada de Contas Especial em desfavor de Flávio Almeida Leal, coordenador executivo do Instituto Arte Sustento-Planejamento Sócio-Artístico Cultural, em razão da omissão no dever de prestar contas dos recursos federais recebidos à conta do Convênio nº 96/2005, no valor de R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais).
Notificado, Flávio Almeida apresentou defesa, informando que Rachel Quintiliano, na vigência do Convênio nº 96/2005, também figurava como coordenadora executiva do instituto, o que implicou a sua inclusão no polo passivo e consequente notificação. A Secex/SP identificou que Givanildo Manuel da Sivla e Raquel Quintiliano também figuraram como coordenadores executivos da entidade fiscalizada, tendo sido promovida a citação solidária.
Citada, Rachel Quintiliano apresentou defesa. Submetidas as peças de defesa para análise da Unidade Técnica, foram rejeitadas, com anuência do Ministério Público junto ao TCU. A Secex/SP realizou diligências complementares, resultando na apresentação de novas defesas, que foram submetidas à análise da Unidade Técnica, manifestando-se pela rejeição. Por meio do Acórdão nº 2446/2011, o Plenário do TCU rejeitou as alegações das defesas; julgou irregularmente as contas; condenou, solidariamente, os corresponsáveis ao pagamento do débito, no valor de R$85.000,00 (oitenta e cinco mil reais); aplicou multa individual, no valor de R$10.000,00 (dez mil reais); e os inabilitou para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal por cinco anos.
Rachel Quintiliano interpôs recurso de reconsideração, ao qual foi dado parcial provimento, para afastar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança (Acórdão nº º 2521/2013 – TCU – Plenário). Nesse contexto, a competência para apreciar contas oriundas de convênios firmados com entidade mediante transferência de recursos federais é atribuída ao Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 71, incisos II e VI, CF/88, in verbis: Art.
71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...)
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; A instauração do procedimento de Tomadas de Contas Especial pelo órgão concedente, o julgamento da prestação de contas e o seu encaminhamento ao Tribunal de Constas da União foi tratado à exaustão pelo art. 38 da IN STN nº 01/1997, in verbis: Art.
38. Será instaurada a competente Tomada de Contas Especial, visando a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, pelos órgãos encarregados da contabilidade analítica do concedente, por solicitação do respectivo ordenador de despesas ou, na sua omissão, por determinação do Controle Interno ou TCU, quando:
I - Não for apresentada a prestação de contas no prazo de até 30 dias concedido em notificação pelo concedente;
II - não for aprovada a prestação de contas, apesar de eventuais justificativas apresentadas pelo convenente, em decorrência de: a) não execução total do objeto pactuado; b) atingimento parcial dos objetivos avençados; c) desvio de finalidade; d) impugnação de despesas; e) não cumprimento dos recursos da contrapartida; f) não aplicação de rendimentos de aplicações financeiras no objeto pactuado.
III - ocorrer qualquer outro fato do qual resulte prejuízo ao erário. § 1º A instauração da Tomada de Contas Especial, obedecida a norma específica será precedida ainda de providências saneadoras por parte do concedente e da notificação do responsável, assinalando prazo de, no máximo, 30 (trinta) dias, para que apresente a prestação de contas ou recolha o valor do débito imputado, acrescido de correção monetária e juros de mora, bem assim, as justificativas e as alegações de defesa julgadas necessárias pelo notificado, nos casos em que a prestação de contas não tenha sido aprovada. §2º Instaurada a Tomada de Contas Especial e havendo a apresentação, embora intempestiva, da prestação de contas ou recolhimento do débito imputado, inclusive gravames legais, poderão ocorrer as seguintes hipóteses:
I - No caso da apresentação da prestação de contas ou recolhimento integral do débito imputado, antes do encaminhamento da Tomada de Contas Especial ao Tribunal de Contas da União, deverá ser dada a baixa do registro de inadimplência, e: a) aprovada a prestação de contas ou comprovado o recolhimento, tal circunstância deverá ser imediatamente comunicada ao órgão onde se encontre a Tomada de Contas Especial, visando o arquivamento do processo e mantendo-se a baixa da inadimplência e efetuando-se o registro da baixa da responsabilidade, sem prejuízo de ser dado conhecimento do fato ao Tribunal de Contas da União, em relatório de atividade do gestor, quando da tomada ou prestação de contas anual do ordenador de despesas do órgão/entidade concedente; b) não aprovada a prestação de contas, o fato deverá ser comunicado ao órgão onde se encontre a Tomada de Contas Especial para que adote as providências necessárias ao prosseguimento do feito, sob esse novo fundamento, reinscrevendo-se a inadimplência, no caso de a Tomada de Contas Especial referir-se ao atual administrador, tendo em vista a sua permanência à frente da administração do órgão convenente.
II - No caso da apresentação da prestação de contas ou recolhimento integral do débito imputado, após o encaminhamento da Tomada de Contas Especial ao Tribunal de Contas da União, proceder-se-á, também, a baixa da inadimplência, e: a) sendo aprovada a prestação de contas ou comprovado o recolhimento, tal circunstância deverá ser imediatamente comunicada à respectiva unidade de controle interno que certificou as contas para adoção das providências junto ao Tribunal de Contas da União, mantendo-se a baixa da inadimplência bem como a inscrição da responsabilidade apurada, que só poderá ser baixada por decisão do Tribunal; b) não sendo aprovada a prestação de contas adotar-se-á as providências do inciso anterior quanto à comunicação à unidade de controle interno, reinscrevendo-se, entretanto, a inadimplência, no caso da Tomada de Contas Especial referir-se ao atual administrador, tendo em vista a sua permanência à frente da administração do órgão convenente. § 3º Enquanto perdurar a tramitação da Tomada de Contas Especial, na forma da legislação específica, a vigência do convênio a que a TCE se referir deve ser mantida ativa, de ofício, pelo concedente.
IN STN nº 4, de 17.5.2007. Consabido que a atuação do Poder Judiciário em face das decisões do Tribunal de Contas da União não possui natureza revisional plena, devendo restringir-se à verificação da legalidade do procedimento, da observância do devido processo legal e da regularidade formal do título. Não cabe ao magistrado substituir-se ao Tribunal de Contas na apreciação técnica das provas de gestão ou na revaloração de condutas administrativas que ensejaram a desaprovação das contas.
As decisões da Corte de Contas gozam dos atributos da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, que somente podem ser elididas mediante prova inequívoca de erro crasso ou ilegalidade flagrante. In casu, observa-se ter o TCU oportunizado a apresentação de defesa prévia, produção de prova documental e interposição de recurso de reconsideração. Todos os documentos foram submetidos à apreciação da Corte de Contas e considerados insuficientes para a comprovação da realização do evento em conformidade com o convênio administrativo.
Não se vislumbra nenhuma nulidade que macule o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União, o que afasta a intervenção do Poder Judiciário no reexame dos critérios técnicos adotados pela Corte de Contas. Destaca-se, outrossim, que a apelante, ao tempo em que liberadas as primeira e segunda parcelas para a execução do convênio, nas datas de 20/07/2005 e 18/10/2005, exercia a Coordenadoria Executiva do Instituto, não tendo apresentado qualquer prova de que ocorreu a regular prestação de contas, o que caracteriza a omissão do ordenador de despesa.
As diligências levadas a efeito pela unidade técnica constataram que, conquanto tenha sido apresentado Relatório de Execução Físico-Financeira, no sentido de que foram ministrados “Curso de Fotografia Digital - Apiaí - Março/2006 (fls. 154/159) das Oficinas de Criatividade de Apiaí e de Iguapé – Agosto/2005, das Oficinas de Franzine
I - Apiaí e Iguapé- Set/2005, do Festival de Filmes Apiaí e Iguapé – Outubro/2005 e das Oficinas de vídeo – Apiaí e Iguapé – janeiro/2006”, não houve a execução de tais eventos, tampouco foram fornecidos Kits e materiais didáticos do projeto. Eis o teor da análise minuciosa da Corte de Contas: “(...) Análise à fl. 327: Primeiramente, registre-se que a Sra. Raquel não apresentou qualquer prova de que a primeira prestação de contas foi apresentada.
O fato de ter sido liberada a 2ª parcela também não é prova de que a prestação foi apresentada, pois, de acordo com o termo de convênio, apenas a 3ª parcela estava condicionada à apresentação da primeira prestação de contas (fls. 35). Por fim, a 1ª parcela foi liberada em 20/7/2005 e a 2ª, em 18/10/2005, ou seja, ambas foram liberadas quando a responsável ainda estava na Coordenadoria Executiva do Instituto.
Assim, não há fundamento para que a Sra. Raquel seja excluída do polo passivo da lide ou para que o feito seja extinto.’
9. A responsável, às fls. 417/418, considera que a realização de telefonemas e o envio de emails a alguns dos participantes indicados na prestação de contas, intempestivamente apresentada, não podem ser suficientes para desqualificar essa documentação. Alega que as pessoas contatadas poderiam ser justamente as que decidiram não prosseguir com as atividades, constituindo elas a maioria. Análise: 9.1.
Nesse caso, responsável deveria ter produzido as provas e as anexado às suas razões de justificativas, indicando quais nomes da lista de participantes efetivamente concluíram as atividades, com depoimentos assinados pelos mesmos.
10. A Sra. Rachel Quintiliano argumenta a seguir à fl. 417 que, como parte no processo de TCE, seria passível de sofrer multa administrativa pela apresentação intempestiva da prestação de contas, mas não poderia ser condenada à restituição total dos recursos repassados, cuja execução teria sido comprovada. Conclui que, na impossibilidade de excluí-la da relação de co-responsáveis, sua responsabilidade deveria ao menos ser reduzida proporcionalmente à sua participação efetiva na execução do Convenio em questão.
Análise: 10.1. Nenhuma prestação de contas foi apresentada pela co-responsável em tempo hábil; tanto em suas defesas anteriores como nesta última não apresentou qualquer prova de que a primeira prestação de contas foi apresentada à época da execução do Convenio, e nenhum dos três responsáveis anexou ao menos uma cópia de protocolo de entrega da prestação de contas ao MinC, apenas alegaram que a prestação foi entregue.
O parecer técnico da Secretaria de Programas e Projetos Culturais ratificou em 16/11/2006 que a prestação de contas não foi apresentada em anexo às justificativas do Instituto Arte Sustento (fls. 62/63). 10.2. A Cláusula Oitava do Convenio MinC/FNC nº 96/2005 dispunha que a liberação da terceira parcela estava condicionada à prestação de contas da primeira parcela liberada. A primeira parcela foi repassada em 25/7/2005, e a segunda em 18/10/2005.
A Sra. Rachel já estava no ‘Instituto Arte Sustento-Planejamento Sócio-Artístico Cultural’ como Coordenadora Executiva quando da liberação da primeira parcela em 25/7/2005; e após seu desligamento da entidade Convenente em 15/1/2006, seis meses depois do primeiro repasse de recursos do Convenio e três meses após o segundo repasse, não houve nenhum outro repasse até o final da vigência em 31/12/2006.
Em dezembro de 2005, durante a coordenadoria da Sra. Rachel, o MinC, com o atraso na apresentação da prestação de contas, encaminhou carta aos responsáveis alertando que a 3ª parcela só seria liberada com a prestação de contas da 1ª. Não há que se falar, pois, em proporcionalizar a sua responsabilidade como coexecutora do Convenio, como pretende a Sra. Rachel, pois as duas parcelas foram repassadas dentro de seu período de atuação como coordenadora executiva, e o não repasse da terceira parcela, que estava vinculada à apresentação parcial de contas do emprego dos recursos da primeira parcela, indica que nenhuma prestação de contas foi encaminhada ao Concedente.
11. Requer por fim, à fl. 421, que este Tribunal produza ‘todos os meios de prova admitidos em direito’. Análise: 11.1. Diferentemente do direito civil, em que a boa-fé é presumida, nos processos referentes à comprovação de utilização regular de recursos públicos, prevalece o princípio da supremacia do interesse público, fazendo com que se tenha a inversão do ônus da prova, cabendo, pois, ao gestor público comprovar a boa-fé na aplicação dos dinheiros e valores públicos sob sua responsabilidade.” Dessa forma, incabível a manifestação do Poder Judiciário sobre o mérito administrativo.
Nesse sentido, os precedentes do
C. Superior Tribunal de Justiça e desta E. Corte Regional: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.
ACÓRDÃO
DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE CONDENOU O EMBARGANTE AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E AO PAGAMENTO DE MULTA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO
ACÓRDÃO
RECORRIDO. INCONFORMISMO.
ACÓRDÃO
QUE CONCLUIU PELA ILEGALIDADE DA CONDENAÇÃO RELATIVA AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. (...)
IV. Na forma da jurisprudência desta Corte, a atuação do Poder Judiciário, a respeito das decisões do Tribunal de Contas da União, limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato dele emanado, não sendo possível qualquer incursão no mérito administrativo. Precedentes do STJ: MS 22.289/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 25/10/2018; REsp 1.566.221/DF, Rel.
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 06/12/2017; REsp 593.522/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJ de 06/12/2007.
V. O Tribunal de origem, com base no exame dos elementos fáticos dos autos, concluiu pela ilegalidade da condenação do embargante ao ressarcimento ao Erário, na medida em que, "tendo em vista a comprovação quanto ao pagamento dos shows ocorridos por ocasião do evento intitulado 'São João de Afogados da Ingazeira', aliado ao fato de que não há qualquer indício de desvio de verba pública para uso próprio, não há motivo para justificar o ressarcimento ao Erário, neste particular.
É de se ver que a condenação do ex-prefeito na devolução de valores na hipótese em que não restou comprovada qualquer conduta que tenha ensejado locupletamento de verba pública em proveito próprio, materializa, por assim dizer, um indevido enriquecimento ilícito em favor do Estado". O entendimento firmado pelo Tribunal a quo, não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial, sob pena de ofensa ao comando inscrito na Súmula 7 desta Corte.
Precedentes do STJ.
VI. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.795.846/PE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 6/2/2020, DJe de 14/2/2020.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. OPERAÇÃO DE FINANCIAMENTO POSTERIORMENTE CONSIDERADA REGULAR PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO VINCULAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO AO JULGAMENTO EXERCIDO PELA CORTE DE CONTAS.
PRECEDENTES. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. (...)
3. O controle exercido pelos Tribunais de Contas não é jurisdicional e, por isso mesmo, as decisões proferidas pelos órgãos de controle não retiram a possibilidade de o ato reputado ímprobo ser analisado pelo Poder Judiciário, por meio de competente ação civil pública. Isso porque a atividade exercida pelas Cortes de Contas é meramente revestida de caráter opinativo e não vincula a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa.
Precedentes: REsp 285.305/DF, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 13/12/2007; REsp 880.662/MG, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 1/3/2007; e REsp 1.038.762/RJ, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/8/2009.
4. O mister desempenhado pelos Tribunais de Contas, no sentido de auxiliar os respectivos Poderes Legislativos em fiscalizar, encerra decisões de cunho técnico-administrativo e suas decisões não fazem coisa julgada, justamente por não praticarem atividade judicante. Logo, sua atuação não vincula o funcionamento do Poder Judiciário, o qual pode, inclusive, revisar as suas decisões por força Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição).
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido. (REsp n. 1.032.732/CE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 25/8/2015, DJe de 8/9/2015.) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU).
ACÓRDÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE). CONTROLE JUDICIAL. LIMITES. ANÁLISE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME Apelação da parte embargante contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em embargos à execução de título extrajudicial. A execução é fundada no Acórdão n. 8.710/2017 do Tribunal de Contas da União (TCU), proferido na Tomada de Contas Especial (TCE) n. 017.168/2014-7. A TCE apurou irregularidades na aplicação de verbas do Termo de Compromisso n. 185/2010, destinado à recuperação de infraestrutura danificada por enchentes no Município de Miranda/MS.
A apelante alega vício de legalidade (ausência de motivação) no Acórdão, sustentando que a decisão baseou-se em Relatório da CGU (n. 201109971) inconclusivo, pois novas enchentes em 2011 teriam impossibilitado a verificação precisa das obras de 2010.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar os limites do controle judicial sobre as decisões do Tribunal de Contas da União. Examina-se se os argumentos da apelante, relativos à conclusividade de relatório de fiscalização e ao impacto de eventos naturais posteriores, (i) configuram vício de legalidade (ausência de motivação) passível de análise judicial; ou (ii) representam tentativa de rediscussão do mérito administrativo, vedada ao Poder Judiciário.
III. RAZÕES DE DECIDIR A Constituição da República (arts. 70 e 71,
II) e a Lei n. 8.443/1992 (art.
47) conferem ao TCU a atribuição de fiscalizar valores públicos federais e instaurar tomada de contas especial. A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal limita a atuação do Poder Judiciário sobre decisões do TCU ao campo da regularidade do procedimento e à legalidade do ato. Não é possível a incursão no mérito administrativo. A análise do procedimento de Tomada de Contas demonstra que os fundamentos da apelante, incluindo o impacto das novas enchentes e a suposta inconclusividade do relatório da CGU, foram apresentados como matéria de defesa na via administrativa.
Tais alegações foram expressamente debatidas e analisadas no voto condutor do Acórdão n. 8.710/2017. Não restou demonstrada pela apelante a presença de ilegalidade, irregularidade no procedimento ou cerceamento de defesa perante o TCU. A pretensão recursal configura, portanto, tentativa de rediscutir o mérito administrativo, reexaminando conclusões fáticas e probatórias alcançadas pela Corte de Contas.
Tal reanálise é incabível na via judicial, impondo-se a manutenção da sentença que julgou improcedentes os embargos.
IV.
DISPOSITIVO
Apelação não provida. Legislação relevante citada: Constituição da República, art. 70; art. 71, II; Lei n. 8.443/1992, art.
47. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp n. 1.795.846, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 14/02/2020; TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000646-72.2010.4.03.6100, Rel. Desembargadora Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, julgado em 21/02/2025, DJEN DATA: 27/02/2025; TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000727-33.2011.4.03.6117, Rel. Juiz Federal JOSE FRANCISCO DA SILVA NETO, julgado em 16/11/2021, DJEN DATA: 19/11/2021. (TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5008157-25.2022.4.03.6000, Rel.
Desembargadora Federal LEILA PAIVA MORRISON, julgado em 10/02/2026, DJEN DATA: 13/02/2026) EMBARGOS À EXECUÇÃO - EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL -
ACÓRDÃO
TCU - COMPETÊNCIA - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE - NÃO OCORRÊNCIA - REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO - REGULARIDADE FORMAL OU MANIFESTA ILEGALIDADE - APELAÇÃO IMPROVIDA. A Tomada de Contas Especial foi instaurada em razão da reprovação da prestação de contas do Convênio 703.219/2009, firmado em 23/4/2009, com vigência até 1/8/2009, cujo objeto era incentivar o turismo, por meio do apoio à realização do evento intitulado "15ª Festa da Linguiça".
Os recursos foram repassados pela União ao Município de Maracaju, mediante tal convênio. A competência para apreciar contas oriundas de convênios realizados pelo Município com transferência de recursos federais é atribuída ao Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 71, incisos II e VI, CF/88 O E. Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 636.886/AL (Tema 899), submetido ao regime da repercussão geral, fixou o entendimento de que é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.
No presente caso, a execução está consubstanciada no Acórdão Nº 10924-2016 - TCU - 2ª Câmara, o qual julgou irregulares as contas apresentadas pelo embargante, reconhecendo sua responsabilidade por prejuízo causado ao erário. Referido acórdão foi proferido pelo Plenário do Tribunal de Contas, em 27/09/2016, sendo a Execução ajuizada em 28/03/2019 (execução nº 5000450-05.2019.4.03.6002), portanto dentro do lustro prescricional, conforme entendimento firmado no Tema 899 do STF.
Com relação à ocorrência da prescrição no bojo do procedimento administrativo, convém destacar que no âmbito da Administração Federal, a Lei nº 9.873/99 prevê prazo prescricional quinquenal para a ação punitiva da Administração, referente ao tempo de que dispõe para apurar a infração e notificar a pessoa quanto à multa. Aplicação do diploma à espécie, a teor da Resolução TCU nº 344/2022. No tocante à prescrição intercorrente, dispõe o art.1º da Lei 9.873/99 ocorrer no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho.
Em 23/04/2010, foi expedido Oficio nº 898/2010/CGMC/SNPTur/MTur, solicitando a apresentação de contas ao Prefeito. Posteriormente, na Nota Técnica nº 25/2013, de 06/02/2013, ficou constatado não terem sido apresentados elementos suficientes que permitissem a emissão de parecer técnico conclusivo a respeito do cumprimento do objeto do convênio, sendo necessárias novas diligências junto ao convenente (Id 303225566, fl. 127).
Na Nota Técnica nº 94/2013, de 26/04/2013, foi reprovada a prestação de contas do convênio citado ( Id 303225566, fls. 157). Em 02/10/2014, foi elaborado Relatório de Auditoria nº 1714/2014, pela Controladoria Geral da União, que concluiu pela existência de dano ao erário ( Id 303225566, fl. 229). Após parecer do dirigente do órgão de controle interno, o processo foi submetido ao Ministro de Estado e remetido ao Tribunal de Contas da União, em 31/12/2014 (ID 303225566 - Pág. 1).
O executado foi citado no processo de Tomada de Contas Especial, em 26/02/2016 (ID 303225597). O Acórdão 10924/2016- TCU-2ªCâmara, proferido em 27/09/2016, transitou em julgado em 29/07/2017 (Id303225722). Verifica-se, assim, não ter ocorrido a prescrição intercorrente, pois não houve paralisação do procedimento administrativo por período superior a três anos. Descabe à alegação do embargante de que inexistiu prejuízo ao ente público federal, sendo desproporcional a condenação e aplicação de multa impostas pelo Tribunal de Contas da União.
A responsabilização do embargante constitui ato vinculado, e não discricionário, podendo, portanto, ser revisto pelo Poder Judiciário. Todavia, o embargante não comprovou nenhuma nulidade que macule o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União, sendo certo que foram observados o contraditório e a ampla defesa. Não ocorreu qualquer ilegalidade que justifique a intervenção do Judiciário nos critérios técnicos da decisão do Tribunal de Contas.
Dessa forma, incabível a manifestação do Poder Judiciário sobre o mérito administrativo. Apelação improvida (TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5002038-47.2019.4.03.6002, Rel. Desembargador Federal MAIRAN GONCALVES MAIA JUNIOR, julgado em 30/01/2026, DJEN DATA: 06/02/2026) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO.
ACÓRDÃO
DO TCU. MULTA POR OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS FINAIS. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO MÉRITO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. REGULARIDADE PROCEDIMENTAL. INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO AFASTADA. DANO AO ERÁRIO CONFIGURADO PELA IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE. HONORÁRIOS RECURSAIS. APELAÇÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Trata-se de apelação em embargos à execução opostos contra a União Federal, visando reconhecer a inexigibilidade da multa de R$ 45.000,00 imposta pelo Acórdão TCU 4341/2020-2C, com trânsito administrativo em 23/04/2020, decorrente de suposta omissão na prestação de contas finais de contrato de subvenção econômica; pedido de nulidade da execução e afastamento de dano ao erário em relação à multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.
Sentença de improcedência. Apelo do embargante alegando apresentação de todas as prestações de contas ao FINEP e aprovação de relatórios técnicos, inclusive o final, com remissão a peças de Inquérito Policial.
II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO
2. HÁ cinco questões em discussão: (i) definir se o Poder Judiciário pode reexaminar o mérito administrativo das decisões do TCU em tomada de contas especial; (ii) estabelecer a natureza executiva e a exigibilidade do acórdão do TCU; (iii) verificar a existência de nulidades no procedimento administrativo; (iv) determinar se a aprovação de relatório técnico supre a prestação de contas financeira; (v) apurar se há dano ao erário a justificar a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O controle judicial limita-se à legalidade, irregularidades formais graves e manifesta arbitrariedade, sendo vedada a substituição do juízo técnico do TCU no exame do mérito administrativo.
4. O acórdão do TCU que imputa débito e aplica multa constitui título executivo extrajudicial por força da CF, art. 71, § 3º, e da Lei 8.443/1992, art. 23, III, "b", ostentando liquidez, certeza e exigibilidade.
5. O processo administrativo observou devido processo legal, com citação, defesa e decisão motivada, não se identificando nulidades aptas a macular o título.
6. A aprovação de relatório técnico não substitui a prestação de contas financeira, pois atesta resultados do projeto, não a regular aplicação dos recursos públicos nos termos e prazos pactuados.
7. A prova dos autos evidencia ausência de comprovação de protocolo válido e tempestivo da prestação de contas da quarta parcela, com pedido de remanejamento e revelia administrativa, mantendo-se a irregularidade que fundamenta a imputação.
8. O dano ao erário configura-se também pela impossibilidade de fiscalização decorrente da omissão em prestar contas, especialmente diante da não prestação da última parcela, da não devolução de saldo e do descumprimento de prazo, conforme consignado no Acórdão TCU 4341/2020-2C e na sentença.
9. A multa aplicada com base no art. 57 da Lei 8.443/1992 observa os limites legais e a proporcionalidade frente às irregularidades apuradas.
10. A nulidade da execução do art. 803, I, do CPC não se verifica, pois o título especifica a obrigação inadimplida, o valor do débito e a fundamentação legal.
11. Mantida a improcedência, majoram-se honorários recursais para 11% sobre o valor atualizado da causa (CPC, art. 85, § 11), em observância à razoabilidade e proporcionalidade.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
12. Apelação desprovida. Teses de julgamento:
1. O Poder Judiciário não reexamina o mérito administrativo das decisões do TCU, limitando-se ao controle de legalidade.
2. O acórdão do TCU que imputa débito e aplica multa é título executivo extrajudicial líquido, certo e exigível.
3. A aprovação de relatório técnico não supre a prestação de contas financeira.
4. A omissão na prestação de contas configura dano ao erário por impedir o controle da aplicação dos recursos públicos.
5. Inviável a nulidade da execução quando o título administrativo detalha obrigação, valor e fundamento legal.
6. Honorários recursais são majorados na forma do art. 85, § 11, do CPC quando mantida a improcedência. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 70 e 71, § 3º; CF/1988, art. 70, parágrafo único; CPC, arts. 917, I; 803, I; 487, I; 85, § 2º e § 11; Lei 8.443/1992, arts. 23, III, "b", e
57. Jurisprudência relevante citada: TRF3, 6ª Turma, ApCiv 5022021-63.2018.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Johonsom Di Salvo, DJEN 30/09/2022. (TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000394-61.2023.4.03.6121, Rel. Desembargadora Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 19/12/2025, Intimação via sistema DATA: 18/01/2026) Também não merece guarida a alegação de que o arquivamento do inquérito policial instaurado em seu desfavor, cujo objeto era apurar a prática, em tese, do delito tipificado no art. 312 do Código Penal, envolvendo os mesmos fatos (autos nº 0014156-93.2016.4.03.6181), afasta a responsabilidade solidária.
Com efeito, o art. 935 do Código Civil dispõe acerca da independência entre as esferas de responsabilidade penal, civil e administrativa, de modo que, em razão da natureza e da finalidade das condutas apuradas, não há violação ao princípio nem bis in idem o mesmo fato submeter-se a três distintas penalidades. Deveras, prevalece na ordem jurídica interna a independência entre as esferas penal e administrativa, salvo quando, na instância penal, se decida pela (i) inexistência do fato (art. 386, II, CPP) ou (ii) negativa de autoria (art. 386, IV, CPP), hipóteses nas quais haverá repercussão na seara administrativa, o que não é o caso em testilha.
A propósito, acerca da independência de instâncias cito o precedente desta E. Sexta Turma: AGRAVO DE INSTRUMENTO. IRREGULARIDADE NA EXECUÇÃO FINANCEIRA DE CONVÊNIO COM O MINISTÉRIO DO TURISMO. RESTITUIÇÃO AOS COFRES PÚBLICOS. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. NECESSÁRIA DILAÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO DESPROVIDO. - Em análise à prestação de contas apresentada, o Ministério do Turismo, após a regularização das ressalvas técnicas indicadas, concluiu pela aprovação da execução física do referido convênio, encaminhando os autos à área financeira para exame. - Instaurada a tomada de contas especial, conclui o Ministério do Turismo que não foi comprovada a regular execução financeira do Convênio 555/2010, evidenciando-se o dano ao erário no montante original de R$100.000,00 sob a responsabilidade do Sr.
José Benedito Ferreira, na condição de ex-prefeito do município de Campina do Monte Alegre/SP. - O ordenamento jurídico pátrio adota, como regra, a independência das instâncias civil, administrativa e penal, as quais são autônomas; portanto, o fato de ter havido o arquivamento do inquérito policial, o qual visava a investigação dos mesmos fatos, não impede a apuração e a consequente responsabilização do agravante no âmbito do Tribunal de Contas da União - As alegações sustentadas pelo agravante quanto à ausência de irregularidades no Convênio nº 555/2010 demandam dilação probatória e exigem, no caso, o estabelecimento do necessário contraditório. - Agravo de instrumento desprovido. (TRF 3ª Região, 6ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5012097-24.2020.4.03.0000, Rel.
Desembargador Federal LUIZ ALBERTO DE SOUZA RIBEIRO, julgado em 06/10/2020, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 13/10/2020) De rigor, portanto, a mantença integral da r. sentença. Ante o desprovimento do recurso de apelação, aplicável o disposto no art. 85, §11, do CPC. Para a majoração da verba sucumbencial, devem estar simultaneamente presentes os seguintes requisitos: (i) decisão publicada a partir de 18/03/2016, quando entrou em vigor o novo Código de Processo Civil; (ii) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado; (iii) condenação em honorários advocatícios desde a origem no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos Bem.
Div. No REsp. 1.539.725, Dje. 09/08/2017). Dessarte, a verba honorária ora fixada deve ser majorada no valor equivalente a 1% (um por cento) do seu total, observando-se o disposto no art. 85, §11, do CPC.
Diante do exposto, nego provimento ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação acima expendida. Oportunamente, observadas as cautelas de estilo, baixem os autos à Vara de origem. Intimem-se.
Publique-se. São Paulo, 07 de julho de 2026. SAMUEL DE CASTRO BARBOSA MELO Juiz Federal Convocado
