Publicacao/Comunicacao
Intimação - Decisão
DECISÃO
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
APELADO: NOSDE ENGENHARIA LTDA - ME, UNIÃO FEDERAL, INST. NAC. COLON. REFORMA AGRARIA - INCRA Advogados do(a)
APELADO: CLEBER SOUZA RODRIGUES - MS10343-A, WALFRIDO RODRIGUES - MS2644-A D E C I S Ã O
APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5000735-95.2019.4.03.6002 RELATOR: Gab. Vice Presidência
Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão proferido por órgão fracionário deste Tribunal Regional Federal, em sede de ação civil pública, assim ementado: DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPF COM A FINALIDADE DE COMPELIR O INCRA A PROVIDENCIAR A IMISSÃO DE COMUNIDADE QUILOMBOLA NA POSSE DE ÁREA DE PROPRIEDADE PARTICULAR E DE FORÇAR A AUTARQUIA AGRÁRIA A PROMOVER AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL COM RELAÇÃO AO MENCIONADO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). MÉRITO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PODE SER REVISTO JUDICIALMENTE. CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS COLETIVOS DESCABIDA. DEMORA JUSTIFICÁVEL, PORQUE ÍNSITA À COMPLEXIDADE DAS TAREFAS RELACIONADAS À DEMARCAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS. SUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DO ART. 942 DO CPC/2015. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Cuida-se, na instância de origem, de ação civil pública com pedido liminar ajuizada pelo MPF em face da União, do INCRA e de empresa privada, por meio da qual pleiteia (i) a condenação da autarquia agrária para que realize a imissão provisória na posse da Comunidade Negra Rural Quilombola de Dezidério Felipe de Oliveira, dentro do prazo de 90 (noventa) dias, na área de propriedade da empresa ré, que estaria sobreposta ao território da comunidade quilombola, nos termos de relatório técnico, sob pena de multa diária; (ii) a determinação para que o INCRA adote os atos necessários para a desapropriação do referido imóvel, sob pena de multa diária; e (iii) a condenação da União ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, bem como para que se conceda a titulação em definitivo da propriedade em favor da comunidade quilombola, sob pena de multa diária. 2. Devidamente processado o feito, o juízo de primeiro grau prolatou sua sentença, por meio da qual julgou improcedentes os pedidos formulados, sob o fundamento de que não existiria a demora injustificável na condução do processo administrativo demarcatório. O juízo a quo salientou, ainda, que a imissão provisória na posse do imóvel de propriedade da empresa dependeria de um ato de declaração de interesse social emitido pela Presidência da República, o que não teria ocorrido até o presente momento. Não houve condenação do MPF em custas processuais ou em honorários advocatícios. 3. Inconformado, o Parquet interpôs seu recurso de apelação, pugnando pela reforma da sentença, com a total procedência dos pedidos formulados. De início, registra-se a impossibilidade de imitir a comunidade quilombola provisoriamente na posse do imóvel de propriedade da empresa, porquanto tal imissão de posse precisaria decorrer de um decreto emitido pela Presidência da República reconhecendo o interesse social na desapropriação do bem, algo que não ocorreu até o presente momento. 4. Nos casos a envolver a apuração do interesse social para fins de desapropriação, tem-se entendido que não se poderia obrigar judicialmente a União ou o INCRA a emitir uma declaração nesse sentido, porque eventual determinação judicial quanto ao ponto invadiria o espaço de discricionariedade administrativa que a Constituição Federal reservou ao Poder Executivo. Por outras palavras, a imposição para que o ente federal ou a autarquia agrária adotem atos necessários para efetivar uma desapropriação invade o mérito administrativo, com violação ao princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 2º da Carta Magna. 5. Relembra-se que nem todos os atos da Administração Pública são sindicáveis judicialmente. Existem atos praticados pelo Poder Público que estão inseridos no conceito amplo de mérito administrativo, traduzindo questões de Estado e que, por esta razão, não podem ser revistos pelo Poder Judiciário, sob pena de se permitir que a função jurisdicional do poder atravesse atribuições que são precípuas da função executiva do poder, com menoscabo do princípio da separação dos poderes previsto pelo art. 2º da Constituição da República. Precedentes. 6. Ora, se não há como impor judicialmente à Administração Pública a obrigação de declarar um imóvel como sendo de interesse social para fins de desapropriação, porque tal decisão administrativa se insere no âmbito de competência de outras funções do poder que não a judiciária, não há como também, por consectário lógico, condenar o ente público em danos morais na demarcação da área, já que o Poder Público tem discricionariedade para delimitar se haverá uma declaração nesse sentido e quando haverá uma declaração nesse sentido. 7. De mais a mais, razão assiste ao magistrado de primeiro grau ao assentar alguns aspectos do caso concreto que realmente precisam ser levados em consideração. A indenização por danos morais coletivos é incabível na espécie porque a demora é algo ínsito ao processo demarcatório de terras quilombolas. Tal procedimento, como se sabe, é revestido de alta complexidade. No desempenho desta função demarcatória, a Administração Pública providencia a identificação e medição da área analisada; financia a viagem de agentes públicos até o local; produz relatórios extensos e minuciosos a respeito de suas conclusões; e reúne estudos de peritos altamente qualificados em diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Antropologia, Sociologia e História, dentre outras medidas que poderiam ser mencionadas. Naturalmente, todas estas diligências exigem o decurso de anos a fio para a sua conclusão, principalmente quando se considera a escassez e a finitude dos recursos públicos, sejam os de ordem financeira, sejam os de pessoal. Assim, o fato de o procedimento demarcatório não estar concluído até este momento, só por só, não quer significar que a Administração Pública se omite em levar a cabo os seus deveres, gerando direito à indenização por dano moral coletivo à comunidade quilombola. Pelo contrário: o que se tem é uma esperada situação de demora para concluir o procedimento demarcatório, dada a inegável complexidade da tarefa e a consequente necessidade de tempo para concluí-la de modo satisfatório, contexto que recomenda o afastamento da condenação por danos morais coletivos. 8. Recurso de apelação a que se nega provimento. Decido O recurso preenche os requisitos formais e genéricos de admissibilidade. Além disso, foi apontado os dispositivos legais pretensamente violados e a matéria foi devidamente prequestionada. A alegação da parte recorrente consiste em ofensa ao art. 13 do Decreto n. 4887/2003, bem como ao art. 14 da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, sob o fundamento de que, “... a proteção dessas terras é uma exigência para a afirmação da dignidade humana de um grupo étnico, portador de especial papel na formação histórica brasileira, essencial para a sua persistência..”. O Superior Tribunal de Justiça firmou o seguinte entendimento: RE nos EDcl no RECURSO ESPECIAL Nº 931.060 - RJ (2007/0047429-5) DECISÃO
Trata-se de recurso extraordinário interposto pela UNIÃO, com fulcro no art. 102, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, contra v. acórdão de fls. 225/288, assim ementado: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. TERRENO DE MARINHA. ILHA DA MARAMBAIA. COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBOS. DECRETO N.º 4.887, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2003, E ART. 68 DO ADCT. 1. A Constituição de 1998, ao consagrar o Estado Democrático de Direito em seu art. 1º como cláusula imodificável, fê-lo no afã de tutelar as garantias individuais e sociais dos cidadãos, através de um governo justo e que propicie uma sociedade igualitária, sem nenhuma distinção de sexo, raça, cor, credo ou classe social. 2. Essa novel ordem constitucional, sob o prismado dos direitos humanos, assegura aos remanescentes das comunidades dos quilombos a titulação definitiva de imóvel sobre o qual mantém posse de boa-fé há mais de 150 (cento e cinquenta) anos, consoante expressamente previsto no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 3. A sentença proferida no bojo da Ação Civil Pública n.º 2002.51.11.000118-2, pelo Juízo da Vara Federal de Angra dos Reis/RJ (Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro – Poder Judiciário, de 29 de março de 2007, páginas 71/74), reconheceu a comunidade de Ilhéus da Marambaia/RJ como comunidade remanescente de quilombos, de sorte que não há nenhum óbice para a titulação requerida. 4. Advirta-se que a posse dos remanescentes das comunidades dos quilombos é justa e de boa fé. Nesse sentido, conforme consta dos fundamentos do provimento supra, a Fundação Cultural Palmares, antiga responsável pela identificação do grupo, remeteu ao juízo prolator do decisum em comento relatório técno-científico contendo [...] "todo o histórico relativo à titularidade da Ilha de Marambaia, cujo primeiro registro de propriedade fora operado em 1856, junto ao Registro de Terras da Paróquia de Itacuruçá, em nome do Comendador Joaquim José de Souza Breves, que instalou no local um entreposto do tráfico negreiro, de modo que, ao passar para o domínio da União, afetado ao uso especial pela Marinha, em 1906, já era habitado por remanescentes de escravos, criando comunidade com características étnico-culturais próprias, capazes de inserí-los no conceito fixado pelo artigo 2° do indigitado Decreto 4.887/03". 5. A equivocada valoração jurídica do fato probando permite ao STJ sindicar a respeito de fato notório, máxime no caso sub examinem, porque o contexto histórico-cultural subjacente ao thema iudicandum permeia a alegação do recorre de verossimilhança. 6. Os quilombolas tem direito à posse das áreas ocupadas pelos seus ancestrais até a titulação definitiva, razão pela qual a ação de reintegração de posse movida pela União não há de prosperar, sob pena de por em risco a continuidade dessa etnia, com todas as suas tradições e culturas. O que, em último, conspira contra pacto constitucional de 1988 que assegura uma sociedade justa, solidária e com diversidade étnica. 7. Recurso especial conhecido e provido." (fls. 287/288). Embargos de declaração opostos e rejeitados (fls. 327/335). Em suas razões, a recorrente aponta, preliminarmente, repercussão geral e, no mérito, aduz violação ao art. 5º, incisos XXXV, LIV e LV, ao art. 93, inciso IX e ao art. 105, inciso III, alínea "a", todos da Constituição Federal. Sustenta que "o acórdão recorrido violou o artigo 105, III, "a" da Constituição Federal, ao reexaminar a matéria fática e, consequentemente, transbordar o âmbito de abrangência do recurso especial, bem como os artigos 5º, incisos XXXV, LIV, LV e 93, IX, ambos, também da Lex Fundamentalis, ao não se pronunciar a respeito dos vícios apontados nos embargos de declaração e valer-se de elementos estranhos aos autos" (fl. 354). O prazo para a apresentação de contrarrazões transcorreu in albis (fl. 358). Presentes os pressupostos de admissibilidade, admito o recurso extraordinário. Remetam-se os autos ao e. Supremo Tribunal Federal. P. e I. Brasília (DF), 1º de fevereiro de 2011. MINISTRO FELIX FISCHER Vice-Presidente (RE nos EDcl no REsp n. 931.060, Ministro Felix Fischer, DJe de 10/02/2011.)(g.n.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. TERRENO DE MARINHA. ILHA DA MARAMBAIA. COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBOS. DECRETO N.º 4.887, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2003, E ART. 68 DO ADCT. 1. A Constituição de 1998, ao consagrar o Estado Democrático de Direito em seu art. 1º como cláusula imodificável, fê-lo no afã de tutelar as garantias individuais e sociais dos cidadãos, através de um governo justo e que propicie uma sociedade igualitária, sem nenhuma distinção de sexo, raça, cor, credo ou classe social. 2. Essa novel ordem constitucional, sob o prismado dos direitos humanos, assegura aos remanescentes das comunidades dos quilombos a titulação definitiva de imóvel sobre o qual mantém posse de boa-fé há mais de 150 (cento e cinquenta) anos, consoante expressamente previsto no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 3. A sentença proferida no bojo da Ação Civil Pública n.º 2002.51.11.000118-2, pelo Juízo da Vara Federal de Angra dos Reis/RJ (Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro ? Poder Judiciário, de 29 de março de 2007, páginas 71/74), reconheceu a comunidade de Ilhéus da Marambaia/RJ como comunidade remanescente de quilombos, de sorte que não há nenhum óbice para a titulação requerida. 4. Advirta-se que a posse dos remanescentes das comunidades dos quilombos é justa e de boa fé. Nesse sentido, conforme consta dos fundamentos do provimento supra, a Fundação Cultural Palmares, antiga responsável pela identificação do grupo, remeteu ao juízo prolator do decisum em comento relatório técno-científico contendo [...] "todo o histórico relativo à titularidade da Ilha de Marambaia, cujo primeiro registro de propriedade fora operado em 1856, junto ao Registro de Terras da Paróquia de Itacuruçá, em nome do Comendador Joaquim José de Souza Breves, que instalou no local um entreposto do tráfico negreiro, de modo que, ao passar para o domínio da União, afetado ao uso especial pela Marinha, em 1906, já era habitado por remanescentes de escravos, criando comunidade com características étnico-culturais próprias, capazes de inserí-los no conceito fixado pelo artigo 2° do indigitado Decreto 4.887/03". 5. A equivocada valoração jurídica do fato probando permite ao STJ sindicar a respeito de fato notório, máxime no caso sub examinem, porque o contexto histórico-cultural subjacente ao thema iudicandum permeia a alegação do recorre de verossimilhança. 6. Os quilombolas tem direito à posse das áreas ocupadas pelos seus ancestrais até a titulação definitiva, razão pela qual a ação de reintegração de posse movida pela União não há de prosperar, sob pena de por em risco a continuidade dessa etnia, com todas as suas tradições e culturas. O que, em último, conspira contra pacto constitucional de 1988 que assegura uma sociedade justa, solidária e com diversidade étnica. 7. Recurso especial conhecido e provido. (REsp n. 931.060/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 17/12/2009, DJe de 19/3/2010.)(g.n) No caso concreto, aparentemente, o acórdão recorrido não está em conformidade com a jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, motivo pelo qual o recurso deve ser admitido. Em face do exposto, admito o recurso especial. Intimem-se. D E C I S Ã O
Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Ministério Público Federal contra acórdão proferido por órgão fracionário deste Tribunal Regional Federal, em ação civil pública, assim ementado. DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPF COM A FINALIDADE DE COMPELIR O INCRA A PROVIDENCIAR A IMISSÃO DE COMUNIDADE QUILOMBOLA NA POSSE DE ÁREA DE PROPRIEDADE PARTICULAR E DE FORÇAR A AUTARQUIA AGRÁRIA A PROMOVER AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL COM RELAÇÃO AO MENCIONADO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). MÉRITO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PODE SER REVISTO JUDICIALMENTE. CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS COLETIVOS DESCABIDA. DEMORA JUSTIFICÁVEL, PORQUE ÍNSITA À COMPLEXIDADE DAS TAREFAS RELACIONADAS À DEMARCAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS. SUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DO ART. 942 DO CPC/2015. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Cuida-se, na instância de origem, de ação civil pública com pedido liminar ajuizada pelo MPF em face da União, do INCRA e de empresa privada, por meio da qual pleiteia (i) a condenação da autarquia agrária para que realize a imissão provisória na posse da Comunidade Negra Rural Quilombola de Dezidério Felipe de Oliveira, dentro do prazo de 90 (noventa) dias, na área de propriedade da empresa ré, que estaria sobreposta ao território da comunidade quilombola, nos termos de relatório técnico, sob pena de multa diária; (ii) a determinação para que o INCRA adote os atos necessários para a desapropriação do referido imóvel, sob pena de multa diária; e (iii) a condenação da União ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, bem como para que se conceda a titulação em definitivo da propriedade em favor da comunidade quilombola, sob pena de multa diária. 2. Devidamente processado o feito, o juízo de primeiro grau prolatou sua sentença, por meio da qual julgou improcedentes os pedidos formulados, sob o fundamento de que não existiria a demora injustificável na condução do processo administrativo demarcatório. O juízo a quo salientou, ainda, que a imissão provisória na posse do imóvel de propriedade da empresa dependeria de um ato de declaração de interesse social emitido pela Presidência da República, o que não teria ocorrido até o presente momento. Não houve condenação do MPF em custas processuais ou em honorários advocatícios. 3. Inconformado, o Parquet interpôs seu recurso de apelação, pugnando pela reforma da sentença, com a total procedência dos pedidos formulados. De início, registra-se a impossibilidade de imitir a comunidade quilombola provisoriamente na posse do imóvel de propriedade da empresa, porquanto tal imissão de posse precisaria decorrer de um decreto emitido pela Presidência da República reconhecendo o interesse social na desapropriação do bem, algo que não ocorreu até o presente momento. 4. Nos casos a envolver a apuração do interesse social para fins de desapropriação, tem-se entendido que não se poderia obrigar judicialmente a União ou o INCRA a emitir uma declaração nesse sentido, porque eventual determinação judicial quanto ao ponto invadiria o espaço de discricionariedade administrativa que a Constituição Federal reservou ao Poder Executivo. Por outras palavras, a imposição para que o ente federal ou a autarquia agrária adotem atos necessários para efetivar uma desapropriação invade o mérito administrativo, com violação ao princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 2º da Carta Magna. 5. Relembra-se que nem todos os atos da Administração Pública são sindicáveis judicialmente. Existem atos praticados pelo Poder Público que estão inseridos no conceito amplo de mérito administrativo, traduzindo questões de Estado e que, por esta razão, não podem ser revistos pelo Poder Judiciário, sob pena de se permitir que a função jurisdicional do poder atravesse atribuições que são precípuas da função executiva do poder, com menoscabo do princípio da separação dos poderes previsto pelo art. 2º da Constituição da República. Precedentes. 6. Ora, se não há como impor judicialmente à Administração Pública a obrigação de declarar um imóvel como sendo de interesse social para fins de desapropriação, porque tal decisão administrativa se insere no âmbito de competência de outras funções do poder que não a judiciária, não há como também, por consectário lógico, condenar o ente público em danos morais na demarcação da área, já que o Poder Público tem discricionariedade para delimitar se haverá uma declaração nesse sentido e quando haverá uma declaração nesse sentido. 7. De mais a mais, razão assiste ao magistrado de primeiro grau ao assentar alguns aspectos do caso concreto que realmente precisam ser levados em consideração. A indenização por danos morais coletivos é incabível na espécie porque a demora é algo ínsito ao processo demarcatório de terras quilombolas. Tal procedimento, como se sabe, é revestido de alta complexidade. No desempenho desta função demarcatória, a Administração Pública providencia a identificação e medição da área analisada; financia a viagem de agentes públicos até o local; produz relatórios extensos e minuciosos a respeito de suas conclusões; e reúne estudos de peritos altamente qualificados em diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Antropologia, Sociologia e História, dentre outras medidas que poderiam ser mencionadas. Naturalmente, todas estas diligências exigem o decurso de anos a fio para a sua conclusão, principalmente quando se considera a escassez e a finitude dos recursos públicos, sejam os de ordem financeira, sejam os de pessoal. Assim, o fato de o procedimento demarcatório não estar concluído até este momento, só por só, não quer significar que a Administração Pública se omite em levar a cabo os seus deveres, gerando direito à indenização por dano moral coletivo à comunidade quilombola. Pelo contrário: o que se tem é uma esperada situação de demora para concluir o procedimento demarcatório, dada a inegável complexidade da tarefa e a consequente necessidade de tempo para concluí-la de modo satisfatório, contexto que recomenda o afastamento da condenação por danos morais coletivos. 8. Recurso de apelação a que se nega provimento. Decido. O recurso preenche os requisitos formais e genéricos de admissibilidade. Além disso, foi apontado os dispositivos constitucionais pretensamente violados e a matéria foi devidamente prequestionada. A alegação da parte recorrente consiste em ofensa ao art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e aos arts. 5º, inciso LXXVIII, e 37 da Constituição Federal sob o fundamento ‘’... do direito de propriedade aos remanescentes das comunidades étnicas em referência, constitui instrumento de promoção da justiça social, já que os beneficiários do direito em questão são, na sua expressiva maioria, pessoas em situação de miserabilidade, e, por outro lado, garantia de subsistência de uma cultura de indiscutível relevo para a história da sociedade brasileira.”.
No caso vertente, há pertinência intrínseca do recurso excepcional, haja vista a controvérsia instalada sobre os dispositivos constitucionais questionados, para a qual não se encontram precedentes temáticos específicos do Superior Tribunal de Justiça. Em face do exposto, admito o recurso extraordinário. Intimem-se.