EMENTA
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 1ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800100-80.2016.4.05.8310 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, SANDRA ANALIA DO CARMO, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELANTE: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189 ADVOGADO do(a) APELANTE: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A APELADO: FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, SANDRA ANALIA DO CARMO, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, LUIZ CARLOS BARBOZA, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELADO: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A ADVOGADO do(a) APELADO: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERMO DE PARCERIA COM OSCIP. CONTRATAÇÃO DIRETA PARA TRANSPORTE EDUCACIONAL SEM CONCURSO DE PROJETOS. SUPERFATURAMENTO. DANO EFETIVO AO ERÁRIO. DOLO. RESSARCIMENTO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Ministério Público Federal, em novo julgamento após reenvio determinado pelo Superior Tribunal de Justiça, contra decisão proferida em ação de improbidade administrativa ajuizada em face de agentes públicos e do INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO, CIENTÍFICO, AMBIENTAL E TECNOLÓGICO - INTERSET, em razão da celebração de contratação direta para prestação de serviços de transporte educacional no Município de Pesqueira/PE, sem concurso de projetos, com pagamento de valores acima dos estimados, sem previsão contratual ou comprovação da efetiva contraprestação.
O recorrente requer o reconhecimento do ato de improbidade administrativa e a condenação dos demandados ao ressarcimento do prejuízo ao erário.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO HÁ 2 questões em discussão: (i) definir se a celebração de termo de parceria com OSCIP, sem prévio concurso de projetos, associada a superfaturamento e dano efetivo ao erário, configura ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XVIII, da Lei 8.429/1992; (ii) estabelecer se é devido o ressarcimento do montante histórico de R$ 363.442,21, observada a vedação de solidariedade.
III. RAZÕES DE DECIDIR O STJ reconhece que o dano ao erário é consumado, e não meramente presumido, porque há efetivo dispêndio de valores acima dos estimados, sem previsão contratual ou comprovação da efetiva contraprestação dos serviços. O superfaturamento caracteriza perda patrimonial efetiva do Município de Pesqueira, nos termos considerados no voto com apoio no art. 6º, LVII, da Lei 14.133/2021.
As provas dos autos demonstram que os recorridos atuam com vontade livre e consciente para celebrar a contratação direta entre o Município de Pesqueira e a OSCIP, o que preenche o dolo exigido pelo art. 1º, § 2º, da Lei 8.429/1992. O art. 23 do Decreto 3.100/1999 impõe a prévia publicação de edital de concurso de projetos para a escolha de OSCIP em termo de parceria, formalidade que não é observada no caso.
A celebração de parceria da administração pública com entidade privada sem observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis, com dano efetivo e comprovado ao erário, enquadra a conduta no art. 10, XVIII, da Lei 8.429/1992. O reconhecimento do superfaturamento no montante de R$ 363.442,21 impõe o ressarcimento do dano, na forma do art. 18 da Lei 8.429/1992. Como os recorridos concorrem na mesma medida para o ato ímprobo, o ressarcimento deve ser dividido igualmente entre eles, porque o art. 17-C, § 2º, da Lei 8.429/1992 veda a solidariedade.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE Recurso provido. Tese de julgamento:
1. A celebração de termo de parceria com OSCIP sem prévio concurso de projetos viola o art. 23 do Decreto 3.100/1999 e, havendo dano efetivo e comprovado ao erário e dolo dos agentes, configura ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XVIII, da Lei 8.429/1992.
2. O efetivo dispêndio de valores acima dos estimados, sem previsão contratual ou comprovação da contraprestação, caracteriza superfaturamento e dano consumado ao erário.
3. Reconhecido o dano decorrente de ato de improbidade do art. 10 da Lei 8.429/1992, impõe-se o ressarcimento do prejuízo à pessoa jurídica lesada, vedada a solidariedade e admitida a divisão igualitária do valor entre os responsáveis que concorrem na mesma medida para o ilícito. Dispositivos relevantes citados: Lei 8.429/1992, art. 1º, § 2º, art. 10, caput e XVIII, art. 17-C, § 2º, e art. 18; Decreto 3.100/1999, art. 23; Lei 14.133/2021, art. 6º,
LVII. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 2.433.800/PE, rel. Min. Afrânio Vilela, j. 27.08.2025.
RELATÓRIO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 1ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800100-80.2016.4.05.8310 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, SANDRA ANALIA DO CARMO, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELANTE: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189 ADVOGADO do(a) APELANTE: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A APELADO: FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, SANDRA ANALIA DO CARMO, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, LUIZ CARLOS BARBOZA, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELADO: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A ADVOGADO do(a) APELADO: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189
RELATÓRIO
O Desembargador Roberto Wanderley Nogueira (Relator): Novo julgamento da apelação cível interposta em ação de improbidade administrativa pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY TAUMATURGO, SANDRA ANÁLIA DO CARMO, FILOGÔNIO ARAÚJO DE OLIVEIRA e INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO, CIENTÍFICO, AMBIENTAL E TECNOLÓGICO - INTERSET após o Superior Tribunal de Justiça ter dado provimento ao Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial Nº 2433800/PE (relator: ministro Afrânio Vilela, julgado em 27/08/2025) para afastar a configuração de dano meramente presumido diante do efetivo dispêndio de valores acima dos estimados, sem previsão contratual ou comprovação da efetiva contraprestação dos serviços, e determinar o reenvio do feito à origem, para prosseguir no julgamento dos demais aspectos da causa.
Em suas razões recursais, o Parquet alegou: a) contratação direta de transporte pelo município de Pesqueira (PE) configuraria ato de improbidade; b) dever de os recorridos ressarcirem o prejuízo causado à edilidade. As contrarrazões recursais dos apelados defenderam: a) Lei 13655/2018 (alteração da LINDB) teria revogado parcialmente a lei de improbidade administrativa, pois teria impossibilitado de caracterização do art. 10 (prejuízo ao erário) por culpa simples/presumida em razão da inexistência de dolo ou culpa grave (erro grosseiro) na conduta da ora demandada; b) improbidade da dispensa de licitação para assinatura de termo de parceria com a OSCIP Interset.
É o relatório.
VOTO
VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 1ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800100-80.2016.4.05.8310 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, SANDRA ANALIA DO CARMO, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELANTE: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189 ADVOGADO do(a) APELANTE: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A APELADO: FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, SANDRA ANALIA DO CARMO, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, LUIZ CARLOS BARBOZA, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELADO: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A ADVOGADO do(a) APELADO: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189
VOTO
O Desembargador Roberto Wanderley Nogueira (Relator): Como dito no relatório deste processo, o STJ deu provimento ao recurso especial interposto pelo Ministério Público para reconhecer o dano consumado, e não meramente presumido, pelo fato de ter havido efetivo dispêndio de valores acima dos estimados, sem previsão contratual ou comprovação da efetiva contraprestação dos serviços nos termos de parceria firmados pelo município de Pesqueira (PE).
Reconhecida a consumação do dano, materializado pelo superfaturamento (art. 6º, inc. LVII da Lei 14133/2021), vê-se que houve perda patrimonial efetiva do município de Pesqueira. Havendo perda patrimonial efetiva, resta verificar se os atos praticados pelos recorridos foram dolosos, isto é, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto - conforme definição do art. 1º, §2º, da Lei 8429/1992 - no art. 10 da Lei 8429/1992.
As provas dos autos demonstram de forma clara que os recorridos atuaram com vontade livre e consciente para celebrar a contratação direta entre o município de Pesqueira e a OSCIP para prestação de serviços de transporte educacional. Contudo, o art. 23 do Decreto 3100/1999 dispõe que a escolha de OSCIP para celebração de Termo de Parceria deve ser obrigatoriamente precedida de concurso de projetos, o que não ocorreu: Art.
23. A escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para a celebração do Termo de Parceria, deverá ser feita por meio de publicação de edital de concursos de projetos pelo órgão estatal parceiro para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultoria, cooperação técnica e assessoria. (Redação dada pelo Decreto nº 7.568, de 2011) Assim, os recorridos incidiram na norma do art. 10, inc.
XVIII, da Lei 8429/1992 que estatui como ato de improbidade administrativa a celebração de parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades regulamentares: Art.
10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) Sobre o pedido recursal de ressarcimento do valor histórico de R$ 363.442,21 pagos indevidamente à OSCIP, este também se impõe em razão da decisão do STJ que reconheceu o superfaturamento deste montante na execução do Termo da Parceria.
Desse modo, os recorridos devem ser condenados ao ressarcimento do dano causado ao município de Pesqueira pelo superfaturamento na forma do art. 18 da Lei 8429/1992: Art.
18. A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º e 10 desta Lei condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Como os recorridos concorreram na mesma medida para o ato ímprobo, o valor do dano deve ser dividido igualmente entre eles, visto que a Lei 8429/1992 veda a solidariedade (art. 17-C, §2º).
Tecidas essas considerações, dou provimento à apelação ministerial para: condenar CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA e ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS pelo ato de improbidade administrativa inscrito no art. 10, inc. XVIII, da Lei 8429/1992 a suspensão dos direitos políticos por 4 anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 4 anos; condenar CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY TAUMATURGO, SANDRA ANÁLIA DO CARMO, FILOGÔNIO ARAÚJO DE OLIVEIRA e INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO, CIENTÍFICO, AMBIENTAL E TECNOLÓGICO - INTERSET sejam condenados ao ressarcimento do montante histórico de R$ 363.442,21 na forma do art. 18 da Lei 8429/1992.
É como voto.
ACÓRDÃO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 1ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800100-80.2016.4.05.8310 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, LUIZ CARLOS BARBOZA, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, SANDRA ANALIA DO CARMO, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELANTE: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189 ADVOGADO do(a) APELANTE: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A APELADO: FILOGONIO ARAUJO DE OLIVEIRA, ABIGAIL VIEIRA DOS SANTOS, SANDRA ANALIA DO CARMO, MARIA SUELY CINTRA DA SILVA, LUIZ CARLOS BARBOZA, CLEIDE MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ADVOGADO do(a) APELADO: RAPHAEL PARENTE OLIVEIRA - PE26433-A ADVOGADO do(a) APELADO: LUIS ALBERTO GALLINDO MARTINS - PE20189
ACÓRDÃO
Decide a Egrégia Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação do Ministério Público Federal, nos termos do relatório, do voto do relator e das notas taquigráficas, as quais passam a ser parte integrante deste julgado. Recife (PE), 09 de abril de 2026 Desembargador Federal ROBERTO WANDERLEY NOGUEIRA (Relator) Vide assinatura eletrônica no rodapé RWN/lr
