PODER JUDICIÁRIO 7ª Vara Federal AL AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) Nº 0800167-96.2016.4.05.8002 AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO REU: CARLOS ALBERTO BORBA DE BARROS BAIA, RICARDO LEAO PRAXEDES, ADELINO ANGELO DA SILVA, J B LOCACAO DE VEICULOS LTDA, MIXLOC - LOCACAO DE VEICULOS LTDA, RENATO BRANDAO ARAUJO FILHO, KITERIA BLANCHE NASCIMENTO ALVES, ELIZABETE MARIA DIAS ADVOGADO do(a) REU: FRANCISCO DAMASO AMORIM DANTAS - AL10450 ADVOGADO do(a) REU: RODRIGO DELGADO DA SILVA - AL11152 ADVOGADO do(a) REU: ALLAN BELARMINO SOARES - AL10869 ADVOGADO do(a) REU: MARCELO HENRIQUE BRABO MAGALHAES - AL4577 ADVOGADO do(a) REU: HENRIQUE BULHOES BRABO MAGALHAES - AL18804 ADVOGADO do(a) REU: MARCOS PAULO RODRIGUES DE OLIVEIRA - AL8534 ADVOGADO do(a) REU: AMANDA MARIA CAVALCANTI DA SILVA HOLANDA - AL12238 ADVOGADO do(a) REU: FELIPE GOMES DE BARROS COSTA - AL12461 ADVOGADO do(a) REU: ALLAN PIERRE VASCONCELOS - AL12021 ADVOGADO do(a) REU: JOSE PINTO DE LUNA - SP299083 ADVOGADO do(a) REU: BRUNO AUGUSTO PRATA LIMA - AL6910
SENTENÇA
Trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF) contra CARLOS ALBERTO BORBA DE BARROS BAIA, RICARDO LEÃO PRAXEDES, ADELINO ÂNGELO DA SILVA, JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., RENATO BRANDÃO ARAÚJO FILHO, KITERIA BLANCHE NASCIMENTO ALVES e ELIZABETE MARIA DIAS, qualificados na inicial, objetivando a condenação dos demandados como incursos em atos de improbidade administrativa, sujeitando-os às sanções da Lei n. 8.429/1992, pelos fatos assim resumidamente narrados na exordial: [...] No ano de 2005, 68 (sessenta e oito) motoristas de transporte escolar deste município constituíram a Associação dos Motoristas do Transporte Escolar de União dos Palmares - AMTEUP, que participou e venceu procedimento licitatório e, entre os anos de 2005 a 2012, foi a responsável pela execução de serviços de transporte escolar neste município.
Os valores recebidos do município, que se reduziam a R$153.980,00 (cento e cinquenta e três mil e novecentos e oitenta reais) mensais, eram integralmente repassados aos motoristas. As despesas da associação eram custeadas por contribuições voluntárias desses mesmos motoristas equivalentes a 5% (cinco por cento) dos rendimentos auferidos por cada um deles. Em 2013, Carlos Alberto Baía alçou o cargo de prefeito municipal e decidiu pela não renovação do contrato mantido com a AMTEUP.
Preferiu instaurar novo procedimento licitatório para contratação dos serviços. Enquanto o certame não encontrava seu desfecho, o prefeito, contrariando a lógica, decidiu afastar a AMTEUP e contratar emergencialmente uma nova empresa. Para tanto, foi instaurado o procedimento de dispensa de licitação nº 08/2013 (fls. 55/122), em cujos autos foram expedidos pedidos de cotação de preços para três empresas fornecedoras: PB Serviços Limitada EPP; JB Locação de Veículos LTDA EPP; e Locadora Marajá LTDA.
Curiosamente, a AMTEUP foi preterida no procedimento de dispensa, não lhe sendo oportunizada sequer a apresentação de proposta. Por ter apresentado proposta com melhor preço global R$160.226,00 (cento e sessenta mil e duzentos e vinte e seis reais), valor este superior ao que era pago à AMTEUP - a JB foi contratada pelo prazo de 90 (noventa) dias, período este que seria necessário para conclusão do procedimento licitatório que também havia sido instaurado.
O contrato celebrado com a JB referia-se à locação de veículos para execução de serviços de transporte escolar neste município. Importante notar, contudo, que esse contrato não incluía somente o veículo: os custos com motorista, combustível e manutenção também estavam abrangidos pelo preço. Ao iniciar a execução do contrato, a empresa contratada não trouxe para este município qualquer veículo de sua propriedade, não contratou empregados e, tampouco, estabeleceu sede neste município.
Ao revés, a empresa limitou-se a contratar os mesmos motoristas que já prestavam os serviços através da AMTEUP. Alguns foram substituídos por indicações políticas, mas a maioria foi mantida, assim como suas remunerações. Quanto aos valores pagos à JB, vale repetir que a empresa foi contratada pela quantia de R160.226,00 (cento e sessenta mil e duzentos e vinte e seis reais), todavia, em poucos meses, inexplicavelmente e sem qualquer termo modificativo ao contrato, esse valor foi elevado para R$ 220.213,40 (duzentos e vinte mil e duzentos e treze reais e quarenta centavos).
Atualmente não se conhece o valor exato repassado pelo município à empresa. Paralelamente ao procedimento de dispensa, foi instaurada licitação para contratação definitiva de empresa fornecedora de serviços de transporte, contudo, esse procedimento foi cancelado e o contrato emergencial celebrado com a empresa JB mantido até julho de 2015. Além da JB, no ano de 2014, foi também contratada para prestação de serviços de transporte escolar a MIXLOC.
Malgrado também tenha sido contratada para prestação de serviços de transporte escolar, essa segunda empresa, curiosamente, não forneceu um único ônibus ao município. A empresa limitou-se a fornecer veículos de passeio. Unos, Celtas, Palios e Stradassaram, em tese, a realizar transporte escolar em União dos Palmares. Em agosto de 2015, coincidentemente quando este órgão começou a requisitar informações sobre os contratos de transporte escolar, o município rescindiu seu contrato "amigavelmente" com a JB.
Importante notar que os prestadores diretos dos serviços não foram sequer comunicados dessa rescisão e trabalharam durante os meses de agosto e de setembro sem qualquer vínculo contratual com o município (ainda que indireto). Após ficarem dois meses sem salários, os motoristas do transporte escolar decidiram parar o serviço e, até a propositura desta ação, permaneciam parados. Após a rescisão com a JB Locações, realizou-se procedimento de pregão eletrônico, que teve por vencedora a MIXLOC.
Trata-se da mesma empresa que (em tese) já fornece veículos de passeio para o transporte escolar municipal. Após a contratação, a MIXLOC vem promovendo reuniões com os motoristas locais para, à moda do que fazia a JB, subcontratá-los. Com a paralisação dos motoristas, desde 30 de setembro deste ano, União dos Palmares está sem transporte escolar, o que vem carreando prejuízo manifesto a centenas de alunos da rede municipal de ensino. [...] De início, registro que, dado o imenso tamanho dos autos, as referências de paginação serão feitas com base no arquivo do processo baixado no formato de PDF.
Por oportuno, oriento as partes para que baixem o processo nos seus respectivos computadores e evitem analisar o processo apenas no navegador, porquanto ele não costuma abrir por completo nos navegadores. Pois bem. A demanda inicialmente fora proposta perante a Justiça Estadual junto à 2ª Vara Cível de União dos Palmares (Processo nº 0701280-38.2015.8.02.0056), a qual proferiu a decisão de pp. 3.365-3.392, no bojo da qual deferiu o afastamento do requerido CARLOS BORBA pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias do então cargo de Prefeito de União dos Palmares/AL; deferiu a proibição das requeridas MIXLOC e JB LOCAÇÕES DE VEÍCULOS LTDA celebrarem novos contratos com o referido município durante o curso da ação; deferiu a indisponibilidade de bens dos demandados; deferiu busca e apreensão nas sedes da Prefeitura, da Secretaria de Educação e em qualquer outro local pertinente da municipalidade que pudessem ter elementos referentes aos contratos com as empresas requeridas; deferiu o afastamento do sigilo fiscal dos requeridos; e deferiu a quebra do sigilo bancário das requeridas MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, JB LOCAÇÕES DE VEÍCULOS LTDA. e ELIZABETE MARIAS DIAS, no período de 01/01/2013 a 13/10/2015.
Na oportunidade ainda foram determinadas as notificações dos requeridos para apresentação de defesas preliminares e a intimação da UNIÃO, do MPF e do MUNICÍPIO DE UNIÃO DOS PALMARES/AL para que tomasse ciência da demanda e providenciassem eventual requerimentos pertinentes. Contra a referida decisão o requerido CARLOS BORBA interpôs agravo de instrumento, cuja liminar fora parcialmente deferida pelo TJAL tão somente para determina o seu retorno ao cargo de Prefeito de União dos Palmares/AL (pág. 3.477).
Intimado para se manifestar, o FNDE apresentou a manifestação de pág. 3.479, na qual demonstrou seu interesse em ingressar no processo na qualidade de assistente litisconsorcial do MPAL e requerendo, por conseguinte, a declaração da competência da Justiça Federal para julgar o feito. Na manifestação de pp. 3528-3529, a ASSOCIAÇÃO DE MOTORISTAS DO TRANSPORTE ESCOLAR DE UNIÃO DOS PALMARES (AMTEUP) requereu o ingresso no feito na qualidade de assistente simples do MPAL, o que fora deferida na decisão de pág. 3.660.
Às pp. 3.661-3669, sobreveio aos autos decisão monocrática do TJAL deferido liminar pleiteada em agravo de instrumento interposto pela JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA e outros requeridos no sentido de determinar o desbloqueio dos seus bens e a suspensão da quebra do sigilo bancário e fiscal dos agravantes. Os seguintes requeridos foram notificados ainda no âmbito estadual: JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA (pág. 3615) e RENATO BRANDÃO ARAÚJO FILHO (pág. 8.706).
O requerido CARLOS BORBA apresentou defesa preliminar nas pp. 3671-3692, no bojo da qual arguiu preliminarmente a sua ilegitimidade passiva sob o argumento de que a LIA não se aplicaria a agentes políticos, e a inconstitucionalidade da LIA, sob o argumento de que sua edição não deveria ser de competência privativa da União, de modo que não poderia ser aplicada a agentes públicos não federais. No mérito, aduziu a inexistência da prática de ato de improbidade administrativa doloso.
Na manifestação de pp. 3.731-732, o MPAL requer a remessa do feito à Justiça Federal, tendo em vista a manifestação de interesse no feito do FNDE. Também houve a juntada de decisão monocrática do TJAL em agravo de instrumento interposto pelas requeridas MIXLOC e ELIZABETE MARIA (pp. 3.733-3.741), na qual houve o deferimento de liminar pleiteada com determinação de desbloqueio de bens e suspensão da quebra do sigilo bancário e fiscal das agravantes.
Os requeridos JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, RENATO BRANDÃO ARAÚJO FILHO e KITÉRIA BLANCHE NASCIMENTO ALVES apresentaram defesa preliminar às pp. 3754-3810, na qual arguiram a inexistência de ato de improbidade administrativa doloso. As requeridas MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA. e ELIZABETE MARIA DIAS apresentaram defesa preliminar conjunta nas pp. 8.479-8.506, no bojo da qual arguiu, no mérito, a inexistência de prática de ato de improbidade administrativa doloso por parte das requerentes.
Posteriormente, sobreveio aos autos a decisão de pp. 8.709-8.710, por meio da qual o Juízo Estadual declinou da competência do feito em favor da Justiça Federal, com a consequente determinação de remessa dos autos. Aportando os autos neste Juízo, fora proferido o despacho de pág. 8.898, no qual determinou-se a intimação do MPF e do FNDE para que efetuassem os requerimentos pertinentes. Intimado, o MPF promoveu o aditamento da inicial às pp. 8.903-8.913 com a juntada de novos elementos de informação a respeito dos fatos envolvendo a JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, ratificando os demais termos da inicial do MPAL e requerendo seu ingresso no polo ativo dos presentes autos e a juntada de novos documentos, dentre os quais conta relatório da Controladoria Geral da União (CGU) a respeito dos fatos.
O FNDE, por sua vez, apresentou a manifestação de pág. 9.038, por meio da qual requereu seu ingresso nos autos na qualidade de assistente simples da parte autora. Na manifestação de pp. 9.055-9.056, o MPF justificou o interesse federal no feito argumentado que, em consulta ao sítio do Tesouro Nacional, verificou-se que houve complemento da União ao FUNDEF do Município de União dos Palmares/AL nos anos de 2013 e 2014, o que é causa de sua legitimidade ad causam e, por consequência, da competência federal.
No despacho de pág. 9.107, fora determinada a intimação pessoal da AMTEUP para que regularizasse a sua representação processual no feito, tendo em vista a renúncia dos seus causídicos, porém, a despeito de intimada na pág. 9.111, a referida associação não se manifestou (pág. 9.114), o que resultou na sua exclusão do feito por meio da decisão de pág. 9.115. Na manifestação de pág. 9.120, os requeridos JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, RENATO BRANDÃO ARAÚJO FILHO e KITÉRIA BLANCHE NASCIMENTO ALVES ratificaram integralmente a defesa preliminar já apresentada.
Da mesma forma, o requerido CARLOS BORBA ratificou integralmente a defesa preliminar apresentada. As requeridas MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA e ELIZABETE MARIA também ratificaram na íntegra a defesa preliminar (pág. 9.130). Na decisão de pág. 9.122, fora determinada à parte autora que promovesse a adequação dos documentos juntados no processo, conforme determina o art. 3º, da Resolução nº 10, de 10 de junho de 2016, do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, com o intuito de facilitar o exame dos autos, sob pena de não recebimento da inicial.
A determinação foi reiterada na decisão de pp. 9.134-9.137. Assim, o MPF promoveu a juntada organizada dos documentos anexados à inicial a partir da pág. 9.154. Da decisão de pp. 9.622-9.624, fora mantida, por cautela, a decisão liminar proferida no Juízo Estadual, bem como fora determinada a abertura de novo prazo para os requeridos apresentarem defesas preliminares. As requeridas MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA e ELIZABETE MARIA ratificaram novamente na íntegra a defesa preliminar já apresentada na manifestação de pp. 9.643-9.644.
Da mesma forma fez o requerido CARLOS BORBA (pág. 9.646) e os requeridos JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, RENATO BRANDÃO e KITÉRIA BLANCHE (pág. 9.647). Estes últimos também promoveram a juntada de novos documentos a partir da pág. 9.650. O requerido RICARDO PRAXEDES apresentou sua defesa preliminar nas pp. 9.701-9.706, por meio da qual arguiu, no mérito, a inexistência da prática de ato de improbidade administrativa doloso.
Na decisão de pp. 9.717-9.720, a inicial fora recebida em relação a todos os requeridos, ocasião em que fora determinada a realização das respectivas citações. Os seguintes requeridos foram citados: ADELINO ÂNGELO DA SILVA (pág. 9.966), MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., RICARDO PRAXEDES (pág. 10.009), KITÉRIA BLANCHE (pág. 10.013), RENATO BRANDÃO (pág. 10.018), CARLOS BORBA (pág. 10.020), e JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA. (pág. 10.021).
Assim, apresentaram contestações: MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA e ELIZABETE MARIA DIAS (PP. 9.750-9.768); CARLOS BORBA (pp. 9.789-9823), na qual arguiu como preliminares a inconstitucionalidade da LIA em sua aplicação a servidores não federais e impugnação ao valor da causa, bem como juntou novos documentos; JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., RENATO BRANDÃO e KITÉRIA BLANCHE (pp. 9.884-9.229); ADELINO ÂNGELO (pp. 9.968-9.972), na qual arguiu como preliminar a sua ilegitimidade passiva; e RICARDO PRAXEDES (pp. 10.069-10.090), na qual arguiu, como preliminar, a inépcia da inicial.
O MPF apresentou réplica às contestações nas pp. 10.141-10.157. Ato contínuo, no despacho de pág. 10.158, foram determinadas as intimações das partes para que especificassem eventuais provas que pretendessem ver produzidas na fase instrutória, oportunidade em que apenas os requeridos JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., RENATO BRANDÃO e KITÉRIA BLANCHE requereram a produção de provas (pp. 10.207-10.208), quais sejam, a oitiva das testemunhas por eles arroladas, prova pericial e a remessa de ofício ao Município de União dos Palmares para que forneça cópias dos contratos firmados e os preços praticados para transporte escolar, especialmente a Ata de Registro de Preço 002/2018, firmada junto à AMTEUP.
Na decisão de pág. 10.215-10.216, fora deferida a remessa de ofício ao Município de União dos Palmares/AL, ao passo que fora determinada a intimação dos requeridos para que demonstrassem a pertinência das oitivas das pessoas arroladas. A análise do requerimento de prova pericial foi postergada para depois das etapas citadas. A partir da pág. 10.298, foram juntados aos autos os documentos solicitados do Município de União dos Palmares/AL, em razão da diligência pleiteada e deferida, conforme já exposto acima.
No despacho/decisão de pág. 10.980, fora indeferido o requerimento de prova pericial, oportunidade em que também fora determinada a realização de audiência de instrução para a oitiva das testemunhas arroladas por JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., RENATO BRANDÃO e KITÉRIA BLANCHE, bem como para a realização do interrogatório dos requeridos. A audiência fora realizada em 12/12/2024, conforme termo de audiência de instrução de pp. 11.116-11.119, ocasião em que foram realizadas as oitivas das testemunhas Fabiana Alexandre dos Santos, Fabiano Pereira da Silva e Emanuel Marcelo Vieira de Souza, bem como os interrogatórios dos requeridos CARLOS ALBERTO BORBA DE BARROS BAÍA, RICARDO LEÃO PRAXEDES e ADELINO ÂNGELO DA SILVA.
O MPF apresentou suas razões finais nas pp. 11.127-11.137, pugnando pela improcedência da demanda. Os requeridos RICARDO PRAXEDES (pp. 11.137-11.169), MIXLOC LOCAÇÃO DE VÉICULOS LTDA (pág. 11.171), ELIZABETE MARIA (pág. 11.171), CARLOS BORBA (11.180-11.185), RICARDO PRAXEDES (11.197-11.229) e ADELINO ÂNGELO (pp. 11.231-11.236) apresentaram suas razões finais, pugnando pela improcedência da demanda.
Os demais não apresentaram razões finais. Dessa forma, vieram os autos conclusos para sentença. Relatado, no essencial.
Fundamento e decido. FUNDAMENTAÇÃO DA PRELIMINARES DA INÉPCIA DA INICIAL QUANTO AO REQUERIDO RICARDO PRAXEDES Da análise dos autos, em relação a RICARDO PRAXEDES, verifico que a inicial narra adequadamente a conduta do requerido, especificando detalhes das suas atuações, de modo a permitir o exercício da ampla defesa e do contraditório, não havendo que se falar, assim, de inépcia. Desse modo, afasto a aludida preliminar.
DA INCONSTITUCIONALIDADE DA APLICAÇÃO DA LIA A AGENTES PÚBLICOS NÃO FEDERAIS Quanto à referida questão, não há muito o que se discutir tendo vista que diariamente, nos julgamentos de improbidade administrativa, tal tese vem sendo afastada, como é notório, com o julgamento de diversos Prefeitos e outros agentes públicos não federais em todo o país, Assim, resta afastada tal preliminar. DAS PREMISSAS Como cediço, os atos de improbidade são classificados em três tipos distintos: atos que importem em enriquecimento ilícito, atos que importem em lesão ao erário e, por último, atos que violem os princípios da Administração Pública, previstos, respectivamente, nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992.
Ainda, a improbidade administrativa enseja a responsabilidade subjetiva do agente. Com efeito, é elemento ínsito aos atos de improbidade constantes nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992 a conduta maliciosa do agente, a vontade reveladora do dolo em causar prejuízos ao erário e ofender os princípios da administração pública. Inclusive, com as modificações inseridas pela Lei n. 14.230/2021, não há espaço para a prática de ato ímprobo senão por ação ou omissão dolosa do agente, na esteira do entendimento exarado pelo Pretório Excelso em sede de repercussão geral que adianta será explanado.
Especificamente no tocante ao artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, a incidência deste entendimento deve ser mais rigoroso. É que, não fosse assim, seria passível de condenação toda e qualquer conduta inválida dos agentes públicos, pois, jungidos que estão ao princípio da legalidade, os comportamentos ilícitos por eles praticados atingiriam, inarredavelmente, tal postulado. Com efeito, não é toda lesão à legalidade (e aos demais princípios) que caracteriza ato ímprobo.
De se ver que a tutela do interesse público pela via da ação de improbidade pretende combater o maltrato aos princípios mais caros à Administração Pública, sem, no entanto, banalizá-los com a subsunção a eles de toda e qualquer conduta tida por desviante. Tomando essas premissas, analiso as imputações feitas, de forma individualizada. DOS EFEITOS DA LEI 14.230/2021. TESE EM REPERCUSSÃO GERAL A Lei n. 14.230/2021 alterou significativamente o regime jurídico aplicável às ações de improbidade administrativa, bem ainda aos pressupostos para caracterização do ato de improbidade, tratados na Lei n. 8.429/1992.
As significativas alterações logo chegaram, em processos individuais, à instância extraordinária do Supremo Tribunal Federal, que afetou recurso extraordinário paradigma para, à luz do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, definir, na sistemática da repercussão geral, se as novidades inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992, com as alterações dadas pela Lei n. 14.230/2021) devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade administrativa na modalidade culposa, inclusive quanto ao prazo de prescrição para as ações de ressarcimento.
Em julgamento definitivo, a Corte firmou as seguintes teses:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Nesse contexto, tem-se que as novas disposições trazidas pela Lei nº 14.230/2021, sejam de natureza processual, sejam de natureza material, não retroagem para alcançar fatos ocorridos anteriores à vigência, salvo no que se refere ao elemento subjetivo da culpa, nos casos em que não houve condenação transitada em julgado, ou quando tenha havido alteração do respectivo tipo legal, ainda que doloso, também em casos que não houve condenação transitada em julgado. (ARE 1474823 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 29-04-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-05-2024 PUBLIC 16-05-2024).
Assim, a análise do presente caso levará em consideração o regimento jurídico de improbidade administrativa existente antes do advento da Lei nº 14.230/2021, tendo em vista que os fatos foram praticados anteriormente à sua vigência, ressalvadas as exceções já mencionadas no parágrafo anterior. DOS FATOS De início registro que serão abertos dois tópicos quanto à questão fática, um relacionado às supostas irregularidades da contratação da JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., e outro relacionado às supostas irregularidades da contratação da MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS.
DA CONTRATAÇÃO DA MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS Da análise dos autos, é possível verificar que a massiva narrativa acusatória da parte autora se referiu ao contrato da JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., de modo que na inicial só constam apontamentos deveras genéricos a respeito da eventual atuação da MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA., tanto é que o próprio membro do MPAL na pág. 67 diz que não há muito a ser dito sobre o contrato da MIXLOC, tendo em vista a ausência de informações sobre ele.
Fora registrado também que a questão seria melhor abordada após o cumprimento das medidas cautelares. Quanto à requerida ELIZABETE MARIA DIAS, foi explanado tão somente que detém qualidade de ser sócia "laranja", mas não foram especificadas condutas aptas a se subsumir na seara da improbidade administrativa. Além disso, a inicial não chegou a ser aditada com mais informações a respeito das referidas requeridas.
DA CONTRATAÇÃO DA JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA. Compulsando os autos, é possível verificar que a apuração do MPAL teve início a partir do Relatório CEI nº 02/2014, oriundo da Câmara dos Vereadores do Município de União dos Palmares/AL, datado de 16/05/2014 e subscrito por Raphael José Albuquerque (Presidente Comissão Especial de Inquérito), Paulo César Felix de Oliveira (Relator) e MÁRIO SOARES DE OMENA (membro), no bojo do qual foram explanados irregularidades que apontam para uma noticiada montagem da Dispensa de Licitação nº 08/2013, que resultou na contração da requerida JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA (pp. 91-93).
No referido relatório, é informado que a dispensa de licitação teria sido fraudada, em razão das seguintes irregularidades, dentre outras: a) falta de assinatura no termo de referência; b) ausência da portaria da comissão de licitação, com o intuito de deixá-la por fora da situação; c) propostas de preços feita a mãos sem o timbre da empresa e em formulário com o mesmo número (45), além de estar sem a paginação adequada no processo; d) juntada da cotação da vencedora depois do certame já está em pleno andamento; e) notas de empenho que não mencionam a modalidade de licitação e as informações pertinentes ao contrato; e f) falta de atestes da prestação do serviço em notas fiscais.
Em audiência de instrução, fora realizada a oitiva da testemunha de defesa Fabiana Alexandre dos Santos que, em síntese, disse como funcionava o serviço de transporte escolar da época e que os motoristas que foram contratados pela JB, em parte, eram da associação que prestava serviços no passado e, da outra parte, eram pessoas desempregadas da cidade. Também foi realizada a oitiva da testemunha de defesa Fabiano Pereira da Silva que, em resumo, disse que trabalhava como motorista na cidade no ano de 2013 e que fora contratado pela JB para tanto, além de que tal contratação não teria sido por indicação política.
Também se realizou a oitiva da testemunha de defesa Emanuel Marcelo Vieira de Souza, que, em síntese, era motorista na época e possuía um ônibus que usava para trabalhar para a Usina Laginha, porém, após a falência desta usina, ficou desempregado, de modo que foi convidada para trabalhar para a JB. Disse que recebia, como remuneração, a quantia de R$ 3.200,00 por depósito. Realizou-se o interrogatório do requerido CARLOS BORBA, então Prefeito de União dos Palmares à época dos fatos, oportunidade em que alegou, em síntese, que assumiu a prefeitura no início de 2013 sem uma transição adequada, porque teria havido uma busca e apreensão na Prefeitura no final do ano de 2022 que teria recolhido todos os documentos e equipamentos da prefeitura, o que teria levado a situação de emergência que autorizou a contratação por dispensa de licitação.
Alegou também que não tinha ingerência no processo licitatório e seguiu o parecer favorável do procurador da Prefeitura. Alegou que os advogados teriam sugerido a contratação de uma outra empresa, porque a AMTEUP poderia estar envolvida nas investigações relacionados à busca e apreensão realizada. Por fim, aduziu que as decisões sobre a não continuidade da AMTEUP eram sempre conduzidas pela CPL e pela PGM, de modo que só assinava após o parecer favorável.
O requerido RICARDO PRAXEDES também foi interrogado, oportunidade em que, em resumo, reproduziu boa parte dos argumentos do requerido CARLOS BORBA, além de que o preço pelo qual a JB foi contratado teria sido bem próximo do que era praticado pela AMTEUP. No caso em exame, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, após analisar as provas coligidas asseverou nas alegações finais que "os fatos versados nestes autos não possuem o condão de configurar atos de improbidade administrativa, tratando-se, no máximo, de irregularidades administrativas, razão pela qual a improcedência dos pedidos é medida que se impõe".
Assim, após analisar as argumentações do MPF, tenho por bem adotá-las como razão de decidir. Com efeito, a fundamentação per relationem, a propósito, não importa em ofensa à norma do artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, consoante jurisprudência sedimentada no Supremo Tribunal Federal. A técnica da motivação por remissão se alinha com o princípio constitucional da obrigatoriedade da fundamentação das decisões judiciais.
Precedente. (STF-RMS 37781 AgR-ED, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 06-12-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-040 DIVULG 02-03-2022 PUBLIC 03-03-2022). No mesmo sentido é a posição do Superior Tribunal de Justiça ao admitir a fundamentação per relationem em casos de improbidade administrativa. (AgInt no Ag n. 1.374.555/GO, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 13/8/2025, DJEN de 19/8/2025).
Assim, adoto como razões de decidir o seguinte excerto da manifestação ministerial: "Para fins de exame da conduta ímproba, os certames licitatórios serão examinados separadamente. 4.1. Processo de adesão às Atas de Registros de Preços nº 008/2013 (Município de Matriz de Camaragibe/AL) A inicial sustenta que a Associação dos Motoristas do Transporte Escolar de União dos Palmares (AMTEUP) não teve a oportunidade de apresentar proposta no referido certame.
Contudo, conforme destacado na própria petição inicial, aquela associação já havia sido responsável pela execução dos serviços de transporte escolar no município entre 2005 e 2013. Assim, sua participação na nova licitação estava vedada pelo limite temporal previsto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, vigente à época, que restringia a prorrogação de contratos de prestação de serviços contínuos ao prazo máximo de sessenta meses.
Dessa forma, a não inclusão da Associação AMTEUP no certame é justificada devido a impedimento legal e não por preterição indevida. Prosseguindo, o Ministério Público Estadual aduziu a impossibilidade de adesão à ata de registro de preços do município de Matriz de Camaragibe, devido à divergência de objetos licitados. Entretanto, os veículos efetivamente contratados, do tipo "meio caminhão" também estavam previstos no certame em questão (ID. 4058002.1195558, 4058002.1195559 e 4058002.1195560 - lote VIII, item 01).
Outrossim, embora tenha sido alegada a antedatação do contrato pelo MPE/AL, verifica-se que o contrato foi assinado e teve sua execução iniciada em 2013, não havendo elementos que justifiquem a necessidade de que ele fosse datado em 2014. Mais a frente, a presente demanda indica a circunstância de que o contrato com a empresa JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA EPP previa valor superior ao anteriormente praticado, pois foi contratada pelo valor de R$ 160.226,00, sendo posteriormente ajustado para R$ 220.021,40.
No entanto, a mera elevação do valor não implica irregularidade, na medida em que o Município não estava vinculado aos valores anteriormente praticados. Ademais, a contratação emergencial previa valor estimado de R$ 160.226,00 (ID. 4058002.1195512), enquanto o contrato definitivo ("termo de adesão ao registro de preço nº 008/2013", sob os IDs. 4058002.1195539, 4058002.1195541 e 4058002.1195542) estimava o valor total de R$ 294.312,20, abrangendo 29 rotas, totalizando 1.899 km, além da operação e manutenção de oito ônibus escolares por mês.
De todo modo, o valor previsto é o estimado contratualmente, não sendo necessariamente o valor efetivamente pago, o que será adiante apontado em tópico próprio. Sob outro aspecto, não há comprovação de divergência significativa na quilometragem contratada que indique superfaturamento. Por outro lado, consta nos autos a inclusão de novas rotas, como a Newton Pereira/União dos Palmares, para atendimento da demanda do serviço, o que justifica certa elevação global do valor do instrumento contratual.
Assim, a majoração dos valores decorreu da ampliação do objeto contratado, sem que se tenha reunido elementos indicativos de superfaturamento. 4.2. Processo de adesão às Atas de Registros de Preços nº 002/2013 (Município de Maravilha/AL) Quanto ao referido certame, a inicial afirma que a empresa MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA, contratada em 2014, teria fornecido apenas veículos de passeio para a prestação do serviço de transporte escolar.
Contudo, o contrato celebrado com a empresa MIXLOC LOCAÇÃO tinha objeto distinto, voltado ao fornecimento de veículos e máquinas pesadas (ID. 4058002.1195599), e não ao transporte de estudantes. Não houve, inclusive, qualquer repasse via conta do PNATE à referida empresa. No curso da instrução processual, restou razoavelmente comprovado que a MIXLOC prestava o serviço de transporte de servidores, prestadores de serviço e insumos, às diversas pastas do município, não abrangendo transporte escolar.
Dessa forma, tal despesa não se enquadra para fins de aferição do custeio em manutenção e desenvolvimento da educação básica, não havendo que se falar em ausência de prestação do serviço objeto desta demanda. 4.3. Imputações comuns a ambas as empresas contratadas A inicial assevera que as empresas JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA EPP e MIXLOC LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA não possuíam veículos próprios, seus gestores não tinham contato direto com os motoristas contratados e que a contratação tinha por objetivo beneficiar determinadas pessoas.
Com efeito, relatório da Controladoria-Geral da União - CGU apontou irregularidades a seguir discriminadas: "terceirização foi economicamente desvantajosa aos motoristas, houve falha no controle/fiscalização dos serviços de transporte escolar e subcontratação integral do objeto contratado" (ID. 4058000.1027602, pág. 33). No particular, frente a essas duas últimas irregularidades, não foi identificado prejuízo concreto.
Assim concluiu a CGU (pg. 29/116), in verbis: Falhas que resultaram em prejuízo: 2.1.1. Terceirização economicamente desvantajosa - Valores pagos aos motoristas são significativamente inferiores aos valores pagos à empresa contratada - prejuízo potencial de R$ 566.160,59, sendo R$ 435.116,42 de recursos federais, dos quais R$ 27.867,00 é proveniente do Pnate. Falhas para as quais não foram apontados prejuízos: 2.2.1.
Irregularidades e impropriedades nos processos de contratação do serviço de transporte escolar. 2.2.2. Falha no Controle/Fiscalização dos Serviços de Transporte Escolar. No entanto, tais elementos, por si só, não implicam a caracterização de ato de improbidade administrativa. Malgrado a massa de salários paga ao conjunto dos motoristas tenha sido menor em relação à contratação anterior, tal circunstância não caracteriza ato ímprobo, tampouco as demais falhas contratuais e a deficiência da fiscalização, ante a ausência do elemento doloso.
E, no decorrer da instrução processual, não houve registro de eventual notícia de suspensão ou interrupção dos serviços de transporte escolar, nem qualquer menção a essa circunstância na petição inicial. Por fim, após instrução processual, não restou confirmada a alegação de desvio de finalidade ou favorecimento indevido a determinadas pessoas nas citadas contratações. 4.4. Aferição dos danos apontados na inicial O valor do dano foi estimado de R$ 9.432.553,74, a partir da multiplicação dos valores contratuais pelo período de vigência, sendo ressaltado que a quantia não estaria precisa em razão de alegada ocultação e falsificação de documentos.
Contudo, conforme os extratos do FNDE disponíveis em [https://www.fnde.gov.br/sigefweb/index.php/extratos], os valores transferidos da conta do PNATE para a empresa JB LOCAÇÃO DE VEÍCULOS LTDA totalizaram R$ 379.580,16, conforme a seguir:" 13/11/2013 - R$ 82.520,00 12/08/2014 - R$ 36.280,53 12/09/2014 - R$ 19.637,80 07/10/2014 - R$ 19.392,80 17/11/2014 - R$ 17.560,20 16/03/2015 - R$ 42.510,53 12/05/2015 - R$ 55.914,60 03/07/2015 - R$ 42.588,00 13/07/2015 - R$ 20.109,60 11/08/2015 - R$ 21.991,20 01/10/2015 - R$ 21.074,90 TOTAL = R$ 379.580,16 Do detido exame dos autos, os comprovantes de pagamentos em favor da empresa JB VEÍCULOS, totalizaram, ao longo de toda a execução contratual o montante de R$ 3.818.456,93, a seguir discriminados: [...] Atribuindo, ainda, a média para os valores ilegíveis, tem-se um valor estimado de R$ 4.128.061,55.
Dessa forma, com base nos pagamentos documentados por 20 meses, a média mensal foi de R$ 206.403,08, portanto, abaixo da previsão contratual estimada em R$ 294.312,20. Não há outros pagamentos registrados nos autos, tampouco novos elementos advindos da abertura do Caso Simba 043-MPAL-000008-16 que apontem valores distintos. Portanto, não restou evidenciado o prejuízo ao município. Assim, finda a instrução processual, no entendimento do Ministério Público Federal não há prova suficiente a embasar juízo condenatório.
Após o sopesamento global das provas, é possível concluir que os fatos versados nestes autos não possuem o condão de configurar atos de improbidade administrativa, tratando-se, no máximo, de irregularidades administrativas, razão pela qual a improcedência dos pedidos é medida que se impõe.
5. DOS PEDIDOS Com essas considerações, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL requer a IMPROCEDÊNCIA dos pedidos formulados na presente demanda, a fim de que os requeridos sejam absolvidos dos atos de improbidade que lhes foram imputados." Portanto, em face da ausência de comprovação do dolo dos réus em lesar o erário, da insuficiência de provas quanto à irregularidade da contratação, e do expresso pedido do MPF de absolvição dos requeridos, a improcedência da ação se impõe.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, ACOLHO a manifestação do MPF para JULGAR IMPROCEDENTES os pedidos, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Em caso de apelo, intime-se a parte adversa a apresentar contrarrazões, no prazo legal. Após, remetam-se os autos ao Eg. TRF5, independentemente de juízo de admissibilidade. Sentença não sujeita à remessa necessária, nos termos do art. 17, §1º, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.430/2021.
Sem custas e honorários. Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Removam-se eventuais restrições de indisponibilidade. União dos Palmares/AL, data da assinatura eletrônica. FLÁVIO MARCONDES SOARES RODRIGUES Juiz Federal
