0800416-38.2016.4.05.8102

2. Em suas razões recursais, argumentou o apelante, em síntese, que:

1) a Lei nº 8.429/1992, de natureza civil, tutela a probidade administrativa e estabelece sistema autônomo de responsabilização por atos que importem enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios da Administração Pública, com fundamento no art. 37, § 4º, da Constituição da República, que prevê a aplicação das sanções por improbidade sem prejuízo das demais esferas de responsabilização;

2) a sentença deve ser reformada quanto ao ressarcimento ao erário, pois o prejuízo decorrente da contratação foi demonstrado por cotação obtida junto à editora responsável pelo material;

3) cada kit destinado aos alunos foi adquirido pelo Município pelo valor de R$ 132,24, enquanto o preço praticado pela editora, para quantidades similares, correspondia a R$ 69,90, com diferença de R$ 62,34 por unidade;

4) foram adquiridos 450 kits destinados aos professores pelo valor unitário de R$ 132,24, no total de R$ 59.508,00, embora a editora fornecesse um kit de professor sem custo a cada 30 livros de aluno adquiridos, circunstância que, diante da aquisição de 13.500 kits de aluno, dispensaria pagamento pelos manuais dos professores;

5) a alegação de que o preço contratado compreendia capacitação e frete não encontra respaldo no edital, no termo de referência ou no contrato, que previam como objeto o fornecimento dos livros;

6) os réus atuaram de forma concertada para viabilizar contratação antieconômica, com superfaturamento decorrente da articulação entre as empresas responsáveis pelas cotações prévias e os agentes públicos incumbidos da requisição e da aquisição do material;

7) ainda que a Lei nº 14.230/2021 exija dolo específico para a incidência das sanções por improbidade administrativa, o ressarcimento ao erário possui natureza distinta e tem por finalidade recompor o patrimônio público lesado, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição da República, razão pela qual a reparação do dano não pode ser afastada em virtude da disciplina relativa ao elemento subjetivo exigido para a responsabilização por improbidade, diante da existência de prejuízo quantificável e demonstrado;

8) as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa não comportam aplicação retroativa ao caso, motivo pelo qual os dispositivos constitucionais e legais mencionados nas razões recursais devem ser considerados para fins de prequestionamento.

3. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra Geraldo Alves Silva, Secretário de Educação do Município de Juazeiro do Norte/CE à época dos fatos, José Jader Dantas de Almeida, Coordenador de Compras, Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e Paulo Robério Leite Sampaio, representante daquela pessoa jurídica, em razão de fatos relacionados ao Lote III do Pregão Presencial nº 2014.05.22.02.

O referido lote compreendia a aquisição de kits do projeto "Crack eu digo não", com recursos do Fundo Municipal de Educação. A petição inicial atribuiu aos demandados a responsabilidade pela contratação e pelo fornecimento de material por preço superior ao de mercado e incluiu os fatos no art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992, com incidência do art. 3º da mesma lei quanto aos particulares. Segundo o MPF, o município adquiriu 13.500 kits destinados aos alunos pelo valor unitário de R$ 132,24, no total de R$ 1.785.240,00, e 450 kits destinados aos professores pelo mesmo valor unitário, no total de R$ 59.508,00.

A partir de consulta dirigida à editora responsável pela distribuição do material, o MPF afirmou que o kit do aluno poderia ser adquirido pelo valor unitário de R$ 69,90 e que o kit do professor seria fornecido sem custo na proporção de um exemplar para cada trinta livros de aluno. A petição inicial estimou o prejuízo em R$ 901.170,00, dos quais R$ 841.590,00 corresponderiam à diferença entre o preço contratado e o preço indicado pela editora, e R$ 59.508,00 ao pagamento pelos kits de professor.

Requereu a condenação "a condenação dos réus nas sanções cominadas no art. 12 da Lei 8.429/92". Após as manifestações preliminares, o Juízo de primeiro grau rejeitou as alegações de inépcia da petição inicial, de ilegitimidade passiva e recebeu a petição inicial. Na sequência, os demandados foram citados para contestar e especificar as provas que pretendiam produzir. O réu Geraldo Alves Silva sustentou que não possuía ingerência sobre o procedimento licitatório e que as atribuições relacionadas à análise das propostas pertenciam à Comissão Permanente de Licitação, além de negar responsabilidade pela lesão ao erário.

O réu José Jader Dantas de Almeida apresentou defesa semelhante e afirmou que sua atuação se limitou ao setor de compras e à obtenção das cotações. Por sua vez, a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e o réu Paulo Robério Leite Sampaio contestaram, de forma direta, a própria existência do dano: alegaram que a contratação abrangia, além dos livros, formação de professores, distribuição de brindes, propaganda, palestras, divulgação e outras atividades, cujos custos estavam incorporados ao preço, e sustentaram que essas prestações foram executadas.

Juntaram documentos relativos aos custos e às atividades que afirmaram ter realizado. O MPF, em réplica, manteve a tese de superfaturamento e informou não ter diligências a requerer nem outras provas a especificar, diante do pedido de instrução formulado pelos réus. Posteriormente, o Juízo indeferiu os pedidos de expedição de ofícios formulados, assim como o pedido de oitiva do Secretário de Educação que sucedeu Geraldo Alves Silva, por falta de indicação da relação entre seu depoimento e os fatos.

Autorizou a juntada de documentos até a audiência, determinou a colheita dos depoimentos pessoais dos demandados e facultou às partes a apresentação de testemunhas. Em 23/1/2020, foram colhidos os depoimentos pessoais de Geraldo Alves Silva, José Jader Dantas de Almeida e Paulo Robério Leite Sampaio. Encerrada a audiência, concedeu-se prazo para juntada de documentos e, depois, para apresentação de memoriais.

Nas alegações finais, o MPF reiterou a ocorrência de prejuízo de R$ 901.170,00, a inadequação da pesquisa de preços, a possibilidade de aquisição dos livros por valores inferiores e a ausência de previsão contratual das prestações utilizadas pelos réus para justificar a diferença de preço. As defesas, por sua vez, mantiveram a impugnação à existência do dano e à responsabilidade dos demandados. Em 25/4/2022, sobreveio a primeira sentença.

O Juízo reconheceu a prescrição intercorrente quanto às sanções por improbidade administrativa e, em capítulo distinto, examinou a pretensão de ressarcimento. Registrou que a prescrição das sanções não impediria o prosseguimento da demanda para recomposição do patrimônio público, à luz do Tema 1.089 do STJ, mas concluiu que os fatos atribuídos aos agentes públicos revelavam conduta culposa na condução do procedimento licitatório e que, ausente dolo, não caberia ressarcimento no âmbito daquela ação.

Por esse fundamento, julgou improcedente a pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 487, I, do CPC. Interposto recurso de apelação pelo MPF, esta 7ª Turma deu provimento ao recurso, afastou a prescrição intercorrente e determinou o retorno dos autos à origem para regular processamento. Com o retorno dos autos à origem, o Juízo de primeiro grau determinou que as partes ratificassem as alegações finais já apresentadas.

O MPF ratificou, em seu inteiro teor, os memoriais de 2020; Oliveira & Sampaio e Paulo Robério apresentaram novas alegações finais, nas quais retomaram a controvérsia sobre o preço dos kits, os serviços prestados e a inexistência de dano; José Jader apresentou memoriais e voltou a negar responsabilidade pelo prejuízo apontado. Na sentença ora recorrida, proferida em 28/1/2026, o Juízo concluiu pela ausência de prova suficiente do dolo exigido para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992.

Quanto à recomposição patrimonial, adotou fundamento diverso daquele utilizado na sentença de 2022: afirmou que a petição inicial continha apenas pedido de aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992 e, por não identificar pedido autônomo e expresso de ressarcimento, deixou de apreciar a pretensão patrimonial. Diante desse cenário, o MPF interpôs novo recurso de apelação, cujas teses recursais serão a seguir examinadas.

4. A controvérsia recursal consiste em definir se a ausência de pedido autônomo e expresso de ressarcimento ao erário na petição inicial impede a condenação dos réus à recomposição patrimonial e, caso não constitua impedimento, se o conjunto probatório demonstra dano efetivo decorrente da contratação e responsabilidade dos demandados que autorize sua condenação solidária ao ressarcimento. Esta delimitação é importante porque a pretensão sancionatória não foi objeto do recurso do MPF que restringiu a pretensão recursal à condenação solidária dos réus ao ressarcimento do dano ao erário, de modo que a circunstância de as contrarrazões e o parecer da Procuradoria Regional da República terem examinado a configuração do ato de improbidade não amplia a matéria devolvida à apreciação.

Feito esse registro, passa-se ao exame do primeiro aspecto da controvérsia recursal que é justamente definir se a pretensão de ressarcimento ao erário integrou a petição inicial, embora não tenha sido formulada em item autônomo no capítulo dos pedidos. Nos termos do art. 322, § 2º, do CPC, a interpretação do pedido "considerará o conjunto da postulação". No caso, a petição inicial não se limitou à imputação abstrata de ato de improbidade.

O MPF descreveu contratação que reputou superfaturada, quantificou o prejuízo em R$ 901.170,00, atribuiu esse dano às condutas dos demandados e indicou o art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992 como fundamento da imputação. Ao final, requereu a condenação dos réus "nas sanções cominadas no art. 12 da Lei 8.429/92". A remissão ao art. 12 deve ser compreendida segundo a redação vigente ao tempo do ajuizamento da ação: junho de 2016.

Naquele momento, o art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992 estabelecia, para a hipótese do art. 10, entre as consequências da condenação, o "ressarcimento integral do dano". Naquele momento, o art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992 incluía, entre as cominações aplicáveis à hipótese do art. 10, o "ressarcimento integral do dano". Embora a petição inicial tenha empregado a expressão "sanções" e não tenha destacado o ressarcimento em pedido próprio, a remissão ao art. 12, interpretada em conjunto com a causa de pedir, abrangia a recomposição do prejuízo cuja existência, valor e imputação constituíram o núcleo da demanda.

Exigir pedido apartado, nesse contexto, significaria dissociar o capítulo dos pedidos do conjunto da postulação, em desacordo com o art. 322, § 2º, do CPC.

5. O evolver do procedimento reforça essa interpretação e demonstra que a pretensão de recomposição patrimonial integrou o contraditório. A existência do dano e sua imputação aos réus foram objeto de defesa desde as contestações. O réu Geraldo Alves Silva registrou que a petição inicial lhe atribuía participação em ato causador de dano ao erário e sustentou não ter causado qualquer "danoso ao erário".

O réu José Jader Dantas de Almeida adotou linha semelhante e impugnou sua responsabilidade pelo prejuízo apontado. A ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e o réu Paulo Robério Leite Sampaio, por sua vez, enfrentaram a própria existência e a quantificação do dano. Na contestação conjunta, sustentaram que o preço contratado abrangia formação de professores, distribuição de brindes, propaganda, palestras e outras atividades, afirmaram que esses custos não foram considerados pelo MPF no cálculo do prejuízo e concluíram que não houve dano ao erário porque as prestações teriam sido executadas.

A defesa requereu, ainda, produção probatória destinada a esclarecer o preço praticado pela editora e os custos vinculados ao projeto. O contraditório, portanto, não se restringiu ao elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade administrativa. Desde a fase postulatória, os réus discutiram a ocorrência do prejuízo, sua causa e os critérios utilizados pelo MPF para quantificá-lo. O próprio MPF, em réplica e nas alegações finais, retomou a tese de superfaturamento e respondeu às justificativas apresentadas pelas defesas.

Esse percurso processual afasta a premissa adotada na sentença de que a recomposição patrimonial não integrou a demanda por falta de pedido autônomo e expresso. A pretensão ressarcitória estava compreendida no pedido de condenação formulado com remissão ao art. 12 da Lei nº 8.429/1992, tal como vigente à época, e foi submetida ao contraditório durante a instrução. Assim, a ausência de pedido autônomo não impede o exame da pretensão de ressarcimento.

6. Em relação ao segundo aspecto da controvérsia recursal: pretensão de ressarcimento do dano, o MPF alega que o dano ao erário foi demonstrado pela cotação obtida junto à editora responsável pelo material. Sustenta que o Município de Juazeiro do Norte/CE adquiriu o kit destinado aos alunos por R$ 132,24, enquanto a editora o comercializava por R$ 69,90, e que os 450 kits destinados aos professores, adquiridos pelo mesmo valor unitário, seriam fornecidos sem custo na proporção de 1 exemplar para cada 30 livros de aluno.

Afirma, ainda, que as despesas com capacitação, frete, palestras e divulgação não podem justificar a diferença de preço, pois essas prestações não constavam do edital, do termo de referência ou do contrato. Com base nessas premissas, pede a condenação solidária dos réus ao ressarcimento do dano. A pretensão de ressarcimento exige prova da perda patrimonial e de sua extensão. A constatação de irregularidades no procedimento licitatório ou a desconformidade entre as prestações executadas e o objeto formal do contrato, apesar de relevantes, não substituem a demonstração do prejuízo.

Nos termos do art. 373, I, do CPC, incumbe ao autor demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado. Para fins de recomposição patrimonial, importa estabelecer a diferença entre o valor pago pela Administração Pública e o valor econômico daquilo que recebeu. A própria Lei nº 8.429/1992 estabelece, no art. 18, § 3º, na redação atual, que, na apuração do ressarcimento, devem ser descontados os serviços efetivamente prestados.

Quanto aos kits destinados aos alunos, consta dos autos informação da editora responsável pelo material no sentido de que o conjunto formado pelos livros do aluno e da família possuía preço unitário de R$ 89,90, reduzido para R$ 69,90 em aquisições de maior quantidade, com frete e capacitação a cargo do cliente. O Município contratou os kits pelo valor unitário de R$ 132,24 (identificador: 7765702).

A diferença entre esses valores constitui elemento para a apuração de possível sobrepreço, mas não demonstra, por si só, o eventual dano suportado pelo município. O contrato celebrado com a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA estabeleceu que o preço compreendia as despesas necessárias à execução, inclusive frete e mão de obra, e atribuiu à contratada os custos de transporte, seguro, carga e descarga (identificador: 7765702).

Assim, o valor de R$ 69,90 indicado pela editora não pode ser confrontado diretamente com o preço contratual sem a consideração dos componentes econômicos que não estavam incluídos naquele parâmetro. A documentação apresentada reforça essa primeira conclusão. Foram juntados documentos relativos à realização de atividades vinculadas ao projeto, entre eles contrato para apresentação artística no lançamento do programa, no valor de R$ 3.500,00, além de registros de divulgação e outras ações relacionadas à execução do projeto (identificadores: 7765580, 7765581 e 7765582).

Esses elementos não demonstram a correção do preço contratado, mas afastam a premissa de que toda a diferença entre R$ 132,24 e R$ 69,90 corresponda necessariamente a sobrepreço. O cálculo apresentado pelo MPF parte, assim, da comparação entre valores formados sob condições distintas e atribui integralmente a diferença encontrada a prejuízo ao erário, sem isolar o valor econômico dos custos e das prestações efetivamente associados ao fornecimento.

A diferença nominal de R$ 62,34 por unidade, por si só, não comprova dano ao erário.

7. A conclusão é ainda mais direta quanto aos kits destinados aos professores. Está demonstrado que os 450 kits destinados aos professores foram previstos como item autônomo desde a fase preparatória da licitação e receberam preço nas cotações e propostas apresentadas. A proposta definitiva da ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA atribuiu-lhes o mesmo valor unitário dos kits destinados aos alunos, e o contrato estabeleceu a aquisição de 450 unidades por R$ 132,24 cada, no total de R$ 59.508,00.

A documentação da execução financeira confirma o faturamento, a liquidação e o pagamento dessa quantia (identificador: 7765702). A seu turno, o MPF demonstrou que a editora informava o fornecimento gratuito de 1 exemplar do material do educador para cada 30 kits destinados aos alunos e que o Município de Juazeiro do Norte/CE adquiriu 13.500 kits dos alunos e 450 kits dos professores. A proporção coincide.

O MPF não demonstrou, todavia, que essa condição comercial tenha incidido sobre a operação concreta que resultou no fornecimento ao Município. Não há documento relativo à relação comercial entre a editora e a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA que comprove que os 450 exemplares objeto da contratação foram recebidos sem custo pela fornecedora. A informação genérica acerca da gratuidade não permite concluir que os exemplares adquiridos pelo município tenham sido obtidos gratuitamente pela fornecedora.

A condenação ao ressarcimento por dano ao erário não pode decorrer da mera existência de política de gratuidade da editora. Cabia ao MPF demonstrar a incidência dessa condição comercial na operação examinada, nos termos do art. 373, I, do CPC. Essa prova não foi produzida. Assim, embora a pretensão de ressarcimento tenha integrado a demanda desde a origem, não há elementos suficientes para acolher o pedido formulado no recurso de apelação.

O afastamento do fundamento adotado na sentença quanto à inexistência de pedido autônomo de ressarcimento não conduz à condenação dos demandados, pois o MPF não demonstrou, nos termos exigidos para a imposição de obrigação patrimonial solidária de ressarcimento por dano ao erário, a perda efetiva suportada pelo Município de Juazeiro do Norte/CE.

8. Recurso de apelação desprovido. Sem honorários advocatícios (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92).

RELATÓRIO

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800416-38.2016.4.05.8102 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL REU: GERALDO ALVES SILVA, PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO, OLIVEIRA & SAMPAIO REPRESENTACOES COMERCIAIS LTDA, JOSE JADER DANTAS DE ALMEIDA ADVOGADO do(a) REU: EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS - CE18105 ADVOGADO do(a) REU: MARCELO MENESES AGUIAR - CE17329 ADVOGADO do(a) REU: CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO - CE10566-N ADVOGADO do(a) REU: ZULENE GUIMARAES DE LIMA - CE11907-A

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da sentença proferida pelo Juízo da 16ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará, que, em ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada contra Geraldo Alves Silva, José Jader Dantas de Almeida, Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e Paulo Robério Leite Sampaio, em razão de fatos relacionados ao Pregão Presencial nº 2014.05.22.02, promovido pelo Município de Juazeiro do Norte/CE para aquisição de kits denominados "Crack eu digo não", julgou improcedentes os pedidos de aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 por ausência de comprovação de dolo específico e deixou de apreciar a pretensão de ressarcimento ao erário, por considerar inexistente, na petição inicial, pedido autônomo e expresso de recomposição patrimonial.

Em suas razões recursais, argumentou o apelante, em síntese, que:

1) a Lei nº 8.429/1992, de natureza civil, tutela a probidade administrativa e estabelece sistema autônomo de responsabilização por atos que importem enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios da Administração Pública, com fundamento no art. 37, § 4º, da Constituição da República, que prevê a aplicação das sanções por improbidade sem prejuízo das demais esferas de responsabilização;

2) a sentença deve ser reformada quanto ao ressarcimento ao erário, pois o prejuízo decorrente da contratação foi demonstrado por cotação obtida junto à editora responsável pelo material;

3) cada kit destinado aos alunos foi adquirido pelo Município pelo valor de R$ 132,24, enquanto o preço praticado pela editora, para quantidades similares, correspondia a R$ 69,90, com diferença de R$ 62,34 por unidade;

4) foram adquiridos 450 kits destinados aos professores pelo valor unitário de R$ 132,24, no total de R$ 59.508,00, embora a editora fornecesse um kit de professor sem custo a cada 30 livros de aluno adquiridos, circunstância que, diante da aquisição de 13.500 kits de aluno, dispensaria pagamento pelos manuais dos professores;

5) a alegação de que o preço contratado compreendia capacitação e frete não encontra respaldo no edital, no termo de referência ou no contrato, que previam como objeto o fornecimento dos livros;

6) os réus atuaram de forma concertada para viabilizar contratação antieconômica, com superfaturamento decorrente da articulação entre as empresas responsáveis pelas cotações prévias e os agentes públicos incumbidos da requisição e da aquisição do material;

7) ainda que a Lei nº 14.230/2021 exija dolo específico para a incidência das sanções por improbidade administrativa, o ressarcimento ao erário possui natureza distinta e tem por finalidade recompor o patrimônio público lesado, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição da República, razão pela qual a reparação do dano não pode ser afastada em virtude da disciplina relativa ao elemento subjetivo exigido para a responsabilização por improbidade, diante da existência de prejuízo quantificável e demonstrado;

8) as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa não comportam aplicação retroativa ao caso, motivo pelo qual os dispositivos constitucionais e legais mencionados nas razões recursais devem ser considerados para fins de prequestionamento. Por fim, requereu o conhecimento e o integral provimento da apelação, com a reforma da sentença para condenar solidariamente os réus ao ressarcimento integral do dano ao erário, em valor atualizado.

Contrarrazões apresentadas apenas pelos réus Paulo Robério Leite Sampaio e José Jader Dantas de Almeida. A Procuradoria Regional da República da 5ª Região se pronunciou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800416-38.2016.4.05.8102 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL REU: GERALDO ALVES SILVA, PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO, OLIVEIRA & SAMPAIO REPRESENTACOES COMERCIAIS LTDA, JOSE JADER DANTAS DE ALMEIDA ADVOGADO do(a) REU: EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS - CE18105 ADVOGADO do(a) REU: MARCELO MENESES AGUIAR - CE17329 ADVOGADO do(a) REU: CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO - CE10566-N ADVOGADO do(a) REU: ZULENE GUIMARAES DE LIMA - CE11907-A

VOTO

Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra Geraldo Alves Silva, Secretário de Educação do Município de Juazeiro do Norte/CE à época dos fatos, José Jader Dantas de Almeida, Coordenador de Compras, Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e Paulo Robério Leite Sampaio, representante daquela pessoa jurídica, em razão de fatos relacionados ao Lote III do Pregão Presencial nº 2014.05.22.02.

O referido lote compreendia a aquisição de kits do projeto "Crack eu digo não", com recursos do Fundo Municipal de Educação. A petição inicial atribuiu aos demandados a responsabilidade pela contratação e pelo fornecimento de material por preço superior ao de mercado e incluiu os fatos no art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992, com incidência do art. 3º da mesma lei quanto aos particulares. Segundo o MPF, o município adquiriu 13.500 kits destinados aos alunos pelo valor unitário de R$ 132,24, no total de R$ 1.785.240,00, e 450 kits destinados aos professores pelo mesmo valor unitário, no total de R$ 59.508,00.

A partir de consulta dirigida à editora responsável pela distribuição do material, o MPF afirmou que o kit do aluno poderia ser adquirido pelo valor unitário de R$ 69,90 e que o kit do professor seria fornecido sem custo na proporção de um exemplar para cada trinta livros de aluno. A petição inicial estimou o prejuízo em R$ 901.170,00, dos quais R$ 841.590,00 corresponderiam à diferença entre o preço contratado e o preço indicado pela editora, e R$ 59.508,00 ao pagamento pelos kits de professor.

Requereu a condenação "a condenação dos réus nas sanções cominadas no art. 12 da Lei 8.429/92". Após as manifestações preliminares, o Juízo de primeiro grau rejeitou as alegações de inépcia da petição inicial, de ilegitimidade passiva e recebeu a petição inicial. Na sequência, os demandados foram citados para contestar e especificar as provas que pretendiam produzir. O réu Geraldo Alves Silva sustentou que não possuía ingerência sobre o procedimento licitatório e que as atribuições relacionadas à análise das propostas pertenciam à Comissão Permanente de Licitação, além de negar responsabilidade pela lesão ao erário.

O réu José Jader Dantas de Almeida apresentou defesa semelhante e afirmou que sua atuação se limitou ao setor de compras e à obtenção das cotações. Por sua vez, a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e o réu Paulo Robério Leite Sampaio contestaram, de forma direta, a própria existência do dano: alegaram que a contratação abrangia, além dos livros, formação de professores, distribuição de brindes, propaganda, palestras, divulgação e outras atividades, cujos custos estavam incorporados ao preço, e sustentaram que essas prestações foram executadas.

Juntaram documentos relativos aos custos e às atividades que afirmaram ter realizado. O MPF, em réplica, manteve a tese de superfaturamento e informou não ter diligências a requerer nem outras provas a especificar, diante do pedido de instrução formulado pelos réus. Posteriormente, o Juízo indeferiu os pedidos de expedição de ofícios formulados, assim como o pedido de oitiva do Secretário de Educação que sucedeu Geraldo Alves Silva, por falta de indicação da relação entre seu depoimento e os fatos.

Autorizou a juntada de documentos até a audiência, determinou a colheita dos depoimentos pessoais dos demandados e facultou às partes a apresentação de testemunhas. Em 23/1/2020, foram colhidos os depoimentos pessoais de Geraldo Alves Silva, José Jader Dantas de Almeida e Paulo Robério Leite Sampaio. Encerrada a audiência, concedeu-se prazo para juntada de documentos e, depois, para apresentação de memoriais.

Nas alegações finais, o MPF reiterou a ocorrência de prejuízo de R$ 901.170,00, a inadequação da pesquisa de preços, a possibilidade de aquisição dos livros por valores inferiores e a ausência de previsão contratual das prestações utilizadas pelos réus para justificar a diferença de preço. As defesas, por sua vez, mantiveram a impugnação à existência do dano e à responsabilidade dos demandados. Em 25/4/2022, sobreveio a primeira sentença.

O Juízo reconheceu a prescrição intercorrente quanto às sanções por improbidade administrativa e, em capítulo distinto, examinou a pretensão de ressarcimento. Registrou que a prescrição das sanções não impediria o prosseguimento da demanda para recomposição do patrimônio público, à luz do Tema 1.089 do STJ, mas concluiu que os fatos atribuídos aos agentes públicos revelavam conduta culposa na condução do procedimento licitatório e que, ausente dolo, não caberia ressarcimento no âmbito daquela ação.

Por esse fundamento, julgou improcedente a pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 487, I, do CPC. Interposto recurso de apelação pelo MPF, esta 7ª Turma deu provimento ao recurso, afastou a prescrição intercorrente e determinou o retorno dos autos à origem para regular processamento. Com o retorno dos autos à origem, o Juízo de primeiro grau determinou que as partes ratificassem as alegações finais já apresentadas.

O MPF ratificou, em seu inteiro teor, os memoriais de 2020; Oliveira & Sampaio e Paulo Robério apresentaram novas alegações finais, nas quais retomaram a controvérsia sobre o preço dos kits, os serviços prestados e a inexistência de dano; José Jader apresentou memoriais e voltou a negar responsabilidade pelo prejuízo apontado. Na sentença ora recorrida, proferida em 28/1/2026, o Juízo concluiu pela ausência de prova suficiente do dolo exigido para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992.

Quanto à recomposição patrimonial, adotou fundamento diverso daquele utilizado na sentença de 2022: afirmou que a petição inicial continha apenas pedido de aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992 e, por não identificar pedido autônomo e expresso de ressarcimento, deixou de apreciar a pretensão patrimonial. Diante desse cenário, o MPF interpôs novo recurso de apelação, cujas teses recursais serão a seguir examinadas.

A controvérsia recursal consiste em definir se a ausência de pedido autônomo e expresso de ressarcimento ao erário na petição inicial impede a condenação dos réus à recomposição patrimonial e, caso não constitua impedimento, se o conjunto probatório demonstra dano efetivo decorrente da contratação e responsabilidade dos demandados que autorize sua condenação solidária ao ressarcimento. Esta delimitação é importante porque a pretensão sancionatória não foi objeto do recurso do MPF que restringiu a pretensão recursal à condenação solidária dos réus ao ressarcimento do dano ao erário, de modo que a circunstância de as contrarrazões e o parecer da Procuradoria Regional da República terem examinado a configuração do ato de improbidade não amplia a matéria devolvida à apreciação.

Feito esse registro, passa-se ao exame do primeiro aspecto da controvérsia recursal que é justamente definir se a pretensão de ressarcimento ao erário integrou a petição inicial, embora não tenha sido formulada em item autônomo no capítulo dos pedidos. Nos termos do art. 322, § 2º, do CPC, a interpretação do pedido "considerará o conjunto da postulação". No caso, a petição inicial não se limitou à imputação abstrata de ato de improbidade.

O MPF descreveu contratação que reputou superfaturada, quantificou o prejuízo em R$ 901.170,00, atribuiu esse dano às condutas dos demandados e indicou o art. 10, V, da Lei nº 8.429/1992 como fundamento da imputação. Ao final, requereu a condenação dos réus "nas sanções cominadas no art. 12 da Lei 8.429/92". A remissão ao art. 12 deve ser compreendida segundo a redação vigente ao tempo do ajuizamento da ação: junho de 2016.

Naquele momento, o art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992 estabelecia, para a hipótese do art. 10, entre as consequências da condenação, o "ressarcimento integral do dano". Naquele momento, o art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992 incluía, entre as cominações aplicáveis à hipótese do art. 10, o "ressarcimento integral do dano". Embora a petição inicial tenha empregado a expressão "sanções" e não tenha destacado o ressarcimento em pedido próprio, a remissão ao art. 12, interpretada em conjunto com a causa de pedir, abrangia a recomposição do prejuízo cuja existência, valor e imputação constituíram o núcleo da demanda.

Exigir pedido apartado, nesse contexto, significaria dissociar o capítulo dos pedidos do conjunto da postulação, em desacordo com o art. 322, § 2º, do CPC. O evolver do procedimento reforça essa interpretação e demonstra que a pretensão de recomposição patrimonial integrou o contraditório. A existência do dano e sua imputação aos réus foram objeto de defesa desde as contestações. O réu Geraldo Alves Silva registrou que a petição inicial lhe atribuía participação em ato causador de dano ao erário e sustentou não ter causado qualquer "danoso ao erário".

O réu José Jader Dantas de Almeida adotou linha semelhante e impugnou sua responsabilidade pelo prejuízo apontado (identificadores: 7765576 e 7765584). A ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA e o réu Paulo Robério Leite Sampaio, por sua vez, enfrentaram a própria existência e a quantificação do dano. Na contestação conjunta, sustentaram que o preço contratado abrangia formação de professores, distribuição de brindes, propaganda, palestras e outras atividades, afirmaram que esses custos não foram considerados pelo MPF no cálculo do prejuízo e concluíram que não houve dano ao erário porque as prestações teriam sido executadas.

A defesa requereu, ainda, produção probatória destinada a esclarecer o preço praticado pela editora e os custos vinculados ao projeto (identificador: 7765577). O contraditório, portanto, não se restringiu ao elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade administrativa. Desde a fase postulatória, os réus discutiram a ocorrência do prejuízo, sua causa e os critérios utilizados pelo MPF para quantificá-lo.

O próprio MPF, em réplica e nas alegações finais, retomou a tese de superfaturamento e respondeu às justificativas apresentadas pelas defesas. Esse percurso processual afasta a premissa adotada na sentença de que a recomposição patrimonial não integrou a demanda por falta de pedido autônomo e expresso. A pretensão ressarcitória estava compreendida no pedido de condenação formulado com remissão ao art. 12 da Lei nº 8.429/1992, tal como vigente à época, e foi submetida ao contraditório durante a instrução.

Assim, a ausência de pedido autônomo não impede o exame da pretensão de ressarcimento. Em relação ao segundo aspecto da controvérsia recursal: pretensão de ressarcimento do dano, o MPF alega que o dano ao erário foi demonstrado pela cotação obtida junto à editora responsável pelo material. Sustenta que o Município de Juazeiro do Norte/CE adquiriu o kit destinado aos alunos por R$ 132,24, enquanto a editora o comercializava por R$ 69,90, e que os 450 kits destinados aos professores, adquiridos pelo mesmo valor unitário, seriam fornecidos sem custo na proporção de 1 exemplar para cada 30 livros de aluno.

Afirma, ainda, que as despesas com capacitação, frete, palestras e divulgação não podem justificar a diferença de preço, pois essas prestações não constavam do edital, do termo de referência ou do contrato. Com base nessas premissas, pede a condenação solidária dos réus ao ressarcimento do dano. A pretensão de ressarcimento exige prova da perda patrimonial e de sua extensão. A constatação de irregularidades no procedimento licitatório ou a desconformidade entre as prestações executadas e o objeto formal do contrato, apesar de relevantes, não substituem a demonstração do prejuízo.

Nos termos do art. 373, I, do CPC, incumbe ao autor demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado. Para fins de recomposição patrimonial, importa estabelecer a diferença entre o valor pago pela Administração Pública e o valor econômico daquilo que recebeu. A própria Lei nº 8.429/1992 estabelece, no art. 18, § 3º, na redação atual, que, na apuração do ressarcimento, devem ser descontados os serviços efetivamente prestados.

Quanto aos kits destinados aos alunos, consta dos autos informação da editora responsável pelo material no sentido de que o conjunto formado pelos livros do aluno e da família possuía preço unitário de R$ 89,90, reduzido para R$ 69,90 em aquisições de maior quantidade, com frete e capacitação a cargo do cliente. O Município contratou os kits pelo valor unitário de R$ 132,24 (identificador: 7765702).

A diferença entre esses valores constitui elemento para a apuração de possível sobrepreço, mas não demonstra, por si só, o eventual dano suportado pelo município. O contrato celebrado com a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA estabeleceu que o preço compreendia as despesas necessárias à execução, inclusive frete e mão de obra, e atribuiu à contratada os custos de transporte, seguro, carga e descarga (identificador: 7765702).

Assim, o valor de R$ 69,90 indicado pela editora não pode ser confrontado diretamente com o preço contratual sem a consideração dos componentes econômicos que não estavam incluídos naquele parâmetro. A documentação apresentada reforça essa primeira conclusão. Foram juntados documentos relativos à realização de atividades vinculadas ao projeto, entre eles contrato para apresentação artística no lançamento do programa, no valor de R$ 3.500,00, além de registros de divulgação e outras ações relacionadas à execução do projeto (identificadores: 7765580, 7765581 e 7765582).

Esses elementos não demonstram a correção do preço contratado, mas afastam a premissa de que toda a diferença entre R$ 132,24 e R$ 69,90 corresponda necessariamente a sobrepreço. O cálculo apresentado pelo MPF parte, assim, da comparação entre valores formados sob condições distintas e atribui integralmente a diferença encontrada a prejuízo ao erário, sem isolar o valor econômico dos custos e das prestações efetivamente associados ao fornecimento.

A diferença nominal de R$ 62,34 por unidade, por si só, não comprova dano ao erário. A conclusão é ainda mais direta quanto aos kits destinados aos professores. Está demonstrado que os 450 kits destinados aos professores foram previstos como item autônomo desde a fase preparatória da licitação e receberam preço nas cotações e propostas apresentadas. A proposta definitiva da ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA atribuiu-lhes o mesmo valor unitário dos kits destinados aos alunos, e o contrato estabeleceu a aquisição de 450 unidades por R$ 132,24 cada, no total de R$ 59.508,00.

A documentação da execução financeira confirma o faturamento, a liquidação e o pagamento dessa quantia (identificador: 7765702). A seu turno, o MPF demonstrou que a editora informava o fornecimento gratuito de 1 exemplar do material do educador para cada 30 kits destinados aos alunos e que o Município de Juazeiro do Norte/CE adquiriu 13.500 kits dos alunos e 450 kits dos professores. A proporção coincide.

O MPF não demonstrou, todavia, que essa condição comercial tenha incidido sobre a operação concreta que resultou no fornecimento ao Município. Não há documento relativo à relação comercial entre a editora e a ré Oliveira & Sampaio Comercial de Livros LTDA que comprove que os 450 exemplares objeto da contratação foram recebidos sem custo pela fornecedora. A informação genérica acerca da gratuidade não permite concluir que os exemplares adquiridos pelo município tenham sido obtidos gratuitamente pela fornecedora.

A condenação ao ressarcimento por dano ao erário não pode decorrer da mera existência de política de gratuidade da editora. Cabia ao MPF demonstrar a incidência dessa condição comercial na operação examinada, nos termos do art. 373, I, do CPC. Essa prova não foi produzida. Assim, embora a pretensão de ressarcimento tenha integrado a demanda desde a origem, não há elementos suficientes para acolher o pedido formulado no recurso de apelação.

O afastamento do fundamento adotado na sentença quanto à inexistência de pedido autônomo de ressarcimento não conduz à condenação dos demandados, pois o MPF não demonstrou, nos termos exigidos para a imposição de obrigação patrimonial solidária de ressarcimento por dano ao erário, a perda efetiva suportada pelo Município de Juazeiro do Norte/CE. Este o quadro, nego provimento ao recurso de apelação.

Sem honorários advocatícios (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92). É como voto.

ACÓRDÃO

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800416-38.2016.4.05.8102 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL REU: GERALDO ALVES SILVA, PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO, OLIVEIRA & SAMPAIO REPRESENTACOES COMERCIAIS LTDA, JOSE JADER DANTAS DE ALMEIDA ADVOGADO do(a) REU: EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS - CE18105 ADVOGADO do(a) REU: MARCELO MENESES AGUIAR - CE17329 ADVOGADO do(a) REU: CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO - CE10566-N ADVOGADO do(a) REU: ZULENE GUIMARAES DE LIMA - CE11907-A

ACÓRDÃO

Decide a Sétima Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do relatório, voto do Desembargador Relator e notas taquigráficas constantes nos autos, que passam a integrar o presente julgado. Recife (PE), data da certidão de julgamento. Leonardo Augusto Nunes Coutinho Desembargador Federal

Órgão

Gab 22 - Des. LEONARDO COUTINHO

Classe

APELAÇÃO CÍVEL

Destinatários

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO, GERALDO ALVES SILVA, JOSE JADER DANTAS DE ALMEIDA

Advogados

EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS (OAB 18105/CE), MARCELO MENESES AGUIAR (OAB 17329/CE), CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO (OAB 10566/CE), ZULENE GUIMARAES DE LIMA (OAB 11907/CE)

Órgão

16ª Vara Federal CE

Classe

AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Destinatário

PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO

Advogados

EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS (OAB 18105/CE), MARCELO MENESES AGUIAR (OAB 17329/CE), CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO (OAB 10566/CE), ZULENE GUIMARAES DE LIMA (OAB 11907/CE)

Órgão

16ª Vara Federal CE

Classe

AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Destinatário

OLIVEIRA & SAMPAIO REPRESENTACOES COMERCIAIS LTDA

Advogados

EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS (OAB 18105/CE), MARCELO MENESES AGUIAR (OAB 17329/CE), CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO (OAB 10566/CE), ZULENE GUIMARAES DE LIMA (OAB 11907/CE)

Órgão

16ª Vara Federal CE

Classe

AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Destinatário

PAULO ROBERIO LEITE SAMPAIO

Advogados

EDSON LUIS MONTEIRO LUCAS (OAB 18105/CE), MARCELO MENESES AGUIAR (OAB 17329/CE), CARLOS CELSO CASTRO MONTEIRO (OAB 10566/CE), ZULENE GUIMARAES DE LIMA (OAB 11907/CE)