EMENTA
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800572-90.2016.4.05.8404
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: EXPEDITO SALVIANO ADVOGADO do(a)
APELADO: EMANUEL PESSOA DANTAS - RN6078 ADVOGADO do(a)
APELADO: FELIPE AUGUSTO CORTEZ MEIRA DE MEDEIROS - RN3640
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL.
ACÓRDÃO
DO TCU. MULTA DO ART. 57 DA LEI Nº 8.443/1992. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXTINÇÃO DO DÉBITO DE RESSARCIMENTO EM AÇÃO ORDINÁRIA. NATUREZA JURÍDICA DA MULTA. CARÁTER SANCIONATÓRIO AUTÔNOMO. IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS COMPROVADAS. COISA JULGADA. LIMITES. CONTROLE JUDICIAL SOBRE DECISÕES DO TCU. LEGALIDADE. PROVIMENTO DA APELAÇÃO.
I. CASO EM EXAME
1. Trata-se de apelação interposta pela União Federal contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade oposta por Expedito Salviano e extinguiu execução de título extrajudicial fundado no Acórdão nº 1688/2013-TCU-2ª Câmara, que aplicou multa com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992, no valor atualizado de R$ 20.708,80.
2. O executado fundamentou a exceção na alegação de que a multa possui natureza acessória ao débito de ressarcimento ao erário, o qual foi extinto em ação ordinária paralela (Processo nº 0800344-42.2021.4.05.8404), onde se reconheceu a ausência de prejuízo atual ao erário em razão da posterior conclusão das obras às expensas do próprio executado.
3. O juízo de primeiro grau acolheu a exceção, declarando extinta a execução com fundamento nos arts. 924, III, e 803, I, ambos do CPC/2015, e condenando a União ao pagamento de honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. O cerne da controvérsia recursal reside em definir se a multa aplicada pelo TCU com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 possui natureza acessória ao débito de ressarcimento ao erário ou se constitui sanção administrativa autônoma, bem como determinar os limites da coisa julgada formada na ação ordinária que afastou a obrigação de ressarcimento e a extensão do controle judicial sobre as decisões da Corte de Contas.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. Inicialmente, cumpre analisar a natureza jurídica da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992. O dispositivo estabelece que quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário. A interpretação literal do texto normativo poderia sugerir uma vinculação estrita entre a multa e a existência do débito, conferindo-lhe caráter meramente acessório.
6. Contudo, a análise sistemática da Lei Orgânica do TCU e a compreensão teleológica do instituto revelam que a multa do art. 57 possui dupla finalidade: ressarcitória e sancionatória. Embora tenha como limite máximo o valor do dano, sua aplicação visa também punir condutas administrativas irregulares, independentemente da posterior reparação do prejuízo material. Esta interpretação harmoniza-se com o art. 58 da mesma lei, que prevê multa para casos em que não há débito, demonstrando que o legislador distinguiu as hipóteses conforme a gravidade e as circunstâncias das irregularidades.
7. No caso concreto, o exame do Acórdão nº 1688/2013-TCU-2ª Câmara revela que a Corte de Contas aplicou a multa com fundamentação específica e autônoma, baseada em múltiplas irregularidades administrativas graves: inexecução do objeto do convênio durante sua vigência, realização de pagamento antecipado sem execução dos serviços, simulação de certame licitatório, apresentação de documentos inidôneos na prestação de contas e utilização de critérios inadequados para seleção de beneficiários.
O referido acórdão estabeleceu claramente duas condenações distintas: o julgamento irregular das contas com imputação de débito solidário e a aplicação individual de multa com base no art. 57, demonstrando que o TCU compreendeu a multa como punição pela má gestão, não meramente como percentual acessório do valor do dano.
8. Quanto aos limites da coisa julgada formada na ação ordinária, a decisão do TRF5 no Processo nº 0800344-42.2021.4.05.8404 reconheceu a ausência de prejuízo atual ao erário e afastou a obrigação de ressarcimento em razão da posterior conclusão das obras às expensas do executado. Todavia, aquela decisão limitou-se à questão patrimonial do ressarcimento, não abrangendo as irregularidades administrativas que fundamentaram a aplicação da multa.
A expressa ressalva contida no acórdão sobre as demais penalidades vinculadas à conduta do denunciado corrobora esta interpretação, indicando que outras sanções, como a multa do art. 57, não foram alcançadas pela coisa julgada.
9. No tocante ao controle judicial sobre as decisões do TCU, o Poder Judiciário pode e deve exercer o controle de legalidade dos atos da Corte de Contas; contudo, este controle limita-se aos aspectos de legalidade, não podendo adentrar no mérito administrativo quando as irregularidades que fundamentaram a sanção restaram comprovadas nos autos e não foram efetivamente contestadas. No presente caso, as múltiplas irregularidades identificadas pelo TCU - simulação de licitação, documentos inidôneos, pagamentos antecipados - não foram afastadas pela decisão na ação ordinária, que se limitou à questão do ressarcimento patrimonial.
10. A extinção da execução da multa pelo juízo a quo representou, assim, invasão indevida no mérito da decisão do TCU, extrapolando os limites do controle judicial de legalidade. As irregularidades administrativas que justificaram a aplicação da sanção permanecem íntegras e comprovadas, não sendo afetadas pela posterior reparação do dano material.
11. Ademais, a manutenção da execução da multa não configura enriquecimento ilícito do Poder Público, mas sim legítima sanção administrativa aplicada em razão de condutas reprováveis na gestão de recursos públicos. A multa visa punir a má gestão e prevenir futuras irregularidades, finalidades que subsistem independentemente da reparação posterior do prejuízo patrimonial.
12. O caráter punitivo-pedagógico da multa visa desestimular práticas inadequadas na administração pública, função que seria esvaziada se toda reparação posterior eliminasse automaticamente as sanções administrativas.
13. Por fim, cumpre observar que a interpretação que confere, à multa do art. 57, caráter meramente acessório ao débito esvaziaria significativamente o poder sancionatório do TCU, permitindo que gestores públicos escapassem das consequências de suas condutas irregulares mediante simples reparação posterior dos danos, o que contraria a finalidade preventiva e pedagógica do sistema de controle externo.
14.
Diante do exposto, reconhece-se que a multa aplicada pelo TCU com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 possui, no caso concreto, natureza sancionatória autônoma, fundamentada em irregularidades administrativas específicas e comprovadas, não sendo alcançada pela coisa julgada formada na ação ordinária que afastou apenas a obrigação de ressarcimento patrimonial.
IV.
DISPOSITIVO
15. Apelação provida, para reformar a sentença e determinar o prosseguimento da execução da multa, invertendo-se os ônus sucumbenciais. MG
RELATÓRIO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800572-90.2016.4.05.8404
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: EXPEDITO SALVIANO ADVOGADO do(a)
APELADO: EMANUEL PESSOA DANTAS - RN6078 ADVOGADO do(a)
APELADO: FELIPE AUGUSTO CORTEZ MEIRA DE MEDEIROS - RN3640
RELATÓRIO
1. Trata-se de apelação interposta pela União Federal contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade oposta por Expedito Salviano e extinguiu execução de título extrajudicial fundado no Acórdão nº 1688/2013-TCU-2ª Câmara, que aplicou multa com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992, no valor atualizado de R$ 20.708,80.
2. O executado fundamentou a exceção na alegação de que a multa possui natureza acessória ao débito de ressarcimento ao erário, o qual foi extinto em ação ordinária paralela (Processo nº 0800344-42.2021.4.05.8404), onde se reconheceu a ausência de prejuízo atual ao erário em razão da posterior conclusão das obras às expensas do próprio executado.
3. O juízo de primeiro grau acolheu a exceção, declarando extinta a execução com fundamento nos arts. 924, III, e 803, I, ambos do CPC/2015, e condenando a União ao pagamento de honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa.
4. A União Federal apela sustentando violação à coisa julgada formada na ação ordinária, vez que o acórdão do TRF5 naquela demanda não tornou insubsistente o título de dano ao erário, mas apenas afastou a obrigação de ressarcir devido à posterior conclusão das obras. Argumenta que a multa do art. 57 possui caráter sancionatório autônomo em relação à conduta do gestor público e que o Poder Judiciário não pode adentrar no mérito das decisões do TCU.
5. O apelado apresentou contrarrazões.
6.
É o relatório.
VOTO
VENCEDOR
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800572-90.2016.4.05.8404
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: EXPEDITO SALVIANO ADVOGADO do(a)
APELADO: EMANUEL PESSOA DANTAS - RN6078 ADVOGADO do(a)
APELADO: FELIPE AUGUSTO CORTEZ MEIRA DE MEDEIROS - RN3640
VOTO
1. Trata-se de apelação interposta pela União Federal contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade oposta por Expedito Salviano e extinguiu execução de título extrajudicial fundado no Acórdão nº 1688/2013-TCU-2ª Câmara, que aplicou multa com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992, no valor atualizado de R$ 20.708,80.
2. O executado fundamentou a exceção na alegação de que a multa possui natureza acessória ao débito de ressarcimento ao erário, o qual foi extinto em ação ordinária paralela (Processo nº 0800344-42.2021.4.05.8404), onde se reconheceu a ausência de prejuízo atual ao erário em razão da posterior conclusão das obras às expensas do próprio executado.
3. O juízo de primeiro grau acolheu a exceção, declarando extinta a execução com fundamento nos arts. 924, III, e 803, I, ambos do CPC/2015, e condenando a União ao pagamento de honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa.
4. O cerne da controvérsia recursal reside em definir se a multa aplicada pelo TCU com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 possui natureza acessória ao débito de ressarcimento ao erário ou se constitui sanção administrativa autônoma, bem como determinar os limites da coisa julgada formada na ação ordinária que afastou a obrigação de ressarcimento e a extensão do controle judicial sobre as decisões da Corte de Contas.
5. Inicialmente, cumpre analisar a natureza jurídica da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992. O dispositivo estabelece que quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário. A interpretação literal do texto normativo poderia sugerir uma vinculação estrita entre a multa e a existência do débito, conferindo-lhe caráter meramente acessório.
6. Contudo, a análise sistemática da Lei Orgânica do TCU e a compreensão teleológica do instituto revelam que a multa do art. 57 possui dupla finalidade: ressarcitória e sancionatória. Embora tenha como limite máximo o valor do dano, sua aplicação visa também punir condutas administrativas irregulares, independentemente da posterior reparação do prejuízo material. Esta interpretação harmoniza-se com o art. 58 da mesma lei, que prevê multa para casos em que não há débito, demonstrando que o legislador distinguiu as hipóteses conforme a gravidade e as circunstâncias das irregularidades.
7. No caso concreto, o exame do Acórdão nº 1688/2013-TCU-2ª Câmara revela que a Corte de Contas aplicou a multa com fundamentação específica e autônoma, baseada em múltiplas irregularidades administrativas graves: inexecução do objeto do convênio durante sua vigência, realização de pagamento antecipado sem execução dos serviços, simulação de certame licitatório, apresentação de documentos inidôneos na prestação de contas e utilização de critérios inadequados para seleção de beneficiários.
O referido acórdão estabeleceu claramente duas condenações distintas: o julgamento irregular das contas com imputação de débito solidário e a aplicação individual de multa com base no art. 57, demonstrando que o TCU compreendeu a multa como punição pela má gestão, não meramente como percentual acessório do valor do dano.
8. Quanto aos limites da coisa julgada formada na ação ordinária, a decisão do TRF5 no Processo nº 0800344-42.2021.4.05.8404 reconheceu a ausência de prejuízo atual ao erário e afastou a obrigação de ressarcimento em razão da posterior conclusão das obras às expensas do executado. Todavia, aquela decisão limitou-se à questão patrimonial do ressarcimento, não abrangendo as irregularidades administrativas que fundamentaram a aplicação da multa.
A expressa ressalva contida no acórdão sobre as demais penalidades vinculadas à conduta do denunciado corrobora esta interpretação, indicando que outras sanções, como a multa do art. 57, não foram alcançadas pela coisa julgada.
9. No tocante ao controle judicial sobre as decisões do TCU, o Poder Judiciário pode e deve exercer o controle de legalidade dos atos da Corte de Contas; contudo, este controle limita-se aos aspectos de legalidade, não podendo adentrar no mérito administrativo quando as irregularidades que fundamentaram a sanção restaram comprovadas nos autos e não foram efetivamente contestadas. No presente caso, as múltiplas irregularidades identificadas pelo TCU - simulação de licitação, documentos inidôneos, pagamentos antecipados - não foram afastadas pela decisão na ação ordinária, que se limitou à questão do ressarcimento patrimonial.
10. A extinção da execução da multa pelo juízo a quo representou, assim, invasão indevida no mérito da decisão do TCU, extrapolando os limites do controle judicial de legalidade. As irregularidades administrativas que justificaram a aplicação da sanção permanecem íntegras e comprovadas, não sendo afetadas pela posterior reparação do dano material.
11. Ademais, a manutenção da execução da multa não configura enriquecimento ilícito do Poder Público, mas sim legítima sanção administrativa aplicada em razão de condutas reprováveis na gestão de recursos públicos. A multa visa punir a má gestão e prevenir futuras irregularidades, finalidades que subsistem independentemente da reparação posterior do prejuízo patrimonial.
12. O caráter punitivo-pedagógico da multa visa desestimular práticas inadequadas na administração pública, função que seria esvaziada se toda reparação posterior eliminasse automaticamente as sanções administrativas.
13. Por fim, cumpre observar que a interpretação que confere, à multa do art. 57, caráter meramente acessório ao débito esvaziaria significativamente o poder sancionatório do TCU, permitindo que gestores públicos escapassem das consequências de suas condutas irregulares mediante simples reparação posterior dos danos, o que contraria a finalidade preventiva e pedagógica do sistema de controle externo.
14.
Diante do exposto, reconheço que a multa aplicada pelo TCU com base no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 possui, no caso concreto, natureza sancionatória autônoma, fundamentada em irregularidades administrativas específicas e comprovadas, não sendo alcançada pela coisa julgada formada na ação ordinária que afastou apenas a obrigação de ressarcimento patrimonial.
15. Pelo exposto, dou provimento à apelação para reformar a sentença e determinar o prosseguimento da execução da multa, invertendo-se os ônus sucumbenciais.
16. É como voto. MG
ACÓRDÃO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800572-90.2016.4.05.8404
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: EXPEDITO SALVIANO ADVOGADO do(a)
APELADO: EMANUEL PESSOA DANTAS - RN6078 ADVOGADO do(a)
APELADO: FELIPE AUGUSTO CORTEZ MEIRA DE MEDEIROS - RN3640
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima mencionadas, ACORDAM os Desembargadores Federais da Quarta Turma do TRF da 5a. Região, por unanimidade, em dar provimento à Apelação, nos termos do relatório, voto e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte do presente julgado. Recife, 16 de Dezembro de 2025 (data de julgamento) Desembargador Federal Manoel Erhardt Relator
