EMENTA
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0804424-95.2020.4.05.8400
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: J W A CONSTRUCAO E COMERCIO LTDA ADVOGADO do(a)
APELADO: JULIANA PEREIRA ALVES VARELA PORTO - PE46633
EMENTA
EMENTA: ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. OBRA PÚBLICA. SERVIÇOS EXECUTADOS E NÃO PAGOS. SUPRESSÃO VEGETAL. LIMPEZA MECANIZADA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE PREVISTA NO EDITAL. ART. 40, XVII, DA LEI Nº 8.666/93. ATRASO NA EXECUÇÃO CONTRATUAL. CULPA RECÍPROCA. BAIXO PERCENTUAL DE EXECUÇÃO DA OBRA. RESCISÃO ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO DESPROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, que julgou parcialmente procedente o pedido da autora, para condenar a UNIÃO ao pagamento do valor de R$ 227.654,56 (duzentos e vinte e sete mil, seiscentos e cinquenta e quatro reais e cinquenta e seis centavos), atualizados nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal, e improcedente a reconvenção proposta pela UNIÃO.
Condeno a UNIÃO ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da restituição deferida. Sem condenação da autora em honorários advocatícios. (Valor da causa: R$ 3.378.105,82)
2. Em suas razões recursais, a União requer a reforma integral da sentença, para que sejam julgados improcedentes os pedidos da autora. Afirma que não houve inadimplemento da Administração, mas retenção legítima de valores em razão de prejuízos causados pelo abandono da obra e da multa aplicada em processo administrativo regular. Alega que a autora assumiu os riscos da contratação, inclusive quanto à vistoria, limpeza do terreno, obtenção de licenças e execução do objeto, conforme edital regido pelo RDC.
Defende que os atrasos decorreram da incapacidade técnica e econômico-financeira da contratada, que teria descumprido o cronograma, realizado contratações trabalhistas irregulares e abandonado a obra. Sustenta, ainda, a regularidade do processo administrativo sancionador, com observância do contraditório e da ampla defesa. Requer o acolhimento da reconvenção, para condenar a autora ao pagamento de R$ 102.873,43, além da multa administrativa, com juros e correção monetária.
Subsidiariamente, pede a aplicação da SELIC, nos termos da EC nº 113/2021.
3. Na origem, o caso dos autos se trata de ação ajuizada JWA Construção e Comércio Ltda. contra a União, com o objetivo de obter o pagamento de serviços executados e não adimplidos no âmbito do Contrato n.º 24/2018, firmado para construção da sede da Superintendência Regional da Polícia Rodoviária Federal no Estado do Rio Grande do Norte, bem como a desconstituição de penalidades administrativas aplicadas à contratada e a rescisão contratual por inadimplemento da Administração.
A sentença condenou a União ao pagamento da quantia de R$ 227.654,56, julgando improcedente a reconvenção apresentada pelo ente público.
4. O cerne da controvérsia devolvida à apreciação recursal consiste em definir: i) se os valores relativos aos serviços de supressão vegetal, limpeza mecanizada e à 11ª medição eram efetivamente devidos à autora; ii) se houve culpa exclusiva da contratada pelos atrasos na execução contratual e posterior rescisão; iii) se a Administração poderia proceder à glosa dos valores apontados no parecer técnico elaborado após a interrupção da obra; e iv) se subsiste a pretensão reconvencional da União voltada ao ressarcimento de alegados prejuízos decorrentes do suposto abandono da obra.
5. Conforme se extrai dos autos, as partes celebraram contrato administrativo em 28/12/2018 para execução de obra pública de grande porte, com prazo inicial de 730 dias. Entretanto, embora a contratação tenha sido formalizada no final de 2018, a ordem de serviço somente foi emitida em fevereiro de 2019 e a execução efetiva da obra teve início apenas em maio de 2019, em razão da ausência de autorização para supressão vegetal e da necessidade de limpeza mecanizada do terreno.
6. A União sustenta que a obtenção das licenças ambientais e autorizações necessárias incumbia exclusivamente à contratada, por expressa previsão editalícia, motivo pelo qual não poderia imputar à Administração a responsabilidade pelo atraso inicial. De fato, o edital atribuiu à contratada a obrigação de "obter junto ao Município, conforme o caso, as licenças necessárias e demais documentos e autorizações exigíveis" e tal disposição encontra respaldo no art. 40, XVII, da Lei n.º 8.666/93, segundo o qual o instrumento convocatório deve estabelecer as condições de execução contratual e as obrigações das partes.
7. Todavia, embora a responsabilidade formal pela obtenção das licenças recaísse sobre a contratada, a própria instrução processual demonstra que a obra não se encontrava plenamente apta à execução no momento da assinatura contratual. A sentença consignou que o terreno continha vegetação pendente de supressão mecanizada e que inexistia autorização ambiental para tanto, circunstância que retardou o início efetivo da execução da obra.
Além disso, também restou evidenciado que o projeto básico apresentava inconsistências posteriormente apontadas pela municipalidade, inclusive com determinação para que a contratada se abstivesse da execução de determinados serviços até adequações do projeto.
8. Nesse contexto, ainda que a cláusula editalícia imponha à contratada o dever de providenciar as licenças, não se pode desconsiderar que a Administração licitou obra cujo terreno demandava prévia intervenção ambiental relevante, sem que houvesse, ao menos, plena definição operacional acerca da imediata possibilidade de execução do objeto. A própria sentença reconheceu a existência de culpa recíproca pelo atraso da obra.
9. Por outro lado, também não se verifica respaldo para afastar integralmente a responsabilidade da contratada pelos atrasos posteriores da execução. O conjunto probatório evidencia que, mesmo após superadas as questões iniciais relacionadas à supressão vegetal, a obra permaneceu substancialmente atrasada. O parecer técnico e os relatórios de fiscalização indicaram que, após aproximadamente um ano de vigência contratual, apenas pouco mais de 7% da obra havia sido executado, percentual incompatível com o cronograma originalmente pactuado.
10. Os documentos administrativos também apontam reiteradas advertências da fiscalização quanto ao baixo ritmo de execução e à insuficiência operacional da empresa contratada. A União demonstrou, ainda, que a empresa se encontrava em recuperação judicial durante a execução contratual, fato descoberto posteriormente pela Administração, além de terem sido constatadas irregularidades trabalhistas no canteiro de obras.
11. No tocante especificamente aos serviços de supressão vegetal e limpeza mecanizada, contudo, entende-se correta a conclusão adotada pelo magistrado de origem. Isso porque, independentemente da controvérsia acerca de quem deveria providenciar o licenciamento, é incontroverso nos autos que tais serviços foram efetivamente executados e eram indispensáveis à implantação da obra. O próprio parecer técnico mencionado pela União reconheceu que "a empresa JWA executou os serviços de supressão de árvores, remoção de resíduos e regularização dos taludes", consignando que tais serviços "eram extremamente necessários para a execução da obra".
12. A Administração Pública não pode se beneficiar da execução de serviços efetivamente prestados sem a correspondente contraprestação financeira, sob pena de enriquecimento sem causa. Ainda que os serviços não constassem originalmente da planilha em toda a extensão necessária, o parecer técnico e a prova produzida em audiência demonstram que houve ampliação quantitativa justificada pelas condições concretas encontradas no local da obra.
13. Também merece destaque que a própria sentença afastou a tese de abandono da obra, consignando que "os valores não pagos no prazo de normalidade contratual devem ser adimplidos em favor da autora, sem a glosa por abandono do canteiro, que não ocorreu no caso dos autos". Nesse aspecto, o parecer técnico utilizado pela União para embasar a reconvenção não se mostra suficiente, por si só, para comprovar prejuízo indenizável decorrente de abandono doloso da obra, especialmente diante do reconhecimento judicial de culpa concorrente e da efetiva realização parcial dos serviços contratados.
14. Assim, entende-se que o conjunto probatório revela quadro de inadimplementos recíprocos. Houve falhas da Administração relacionadas às condições iniciais de execução do objeto e ao atraso no pagamento de determinados serviços extraordinários, mas também houve evidente deficiência da contratada no cumprimento do cronograma contratual, circunstância legitimadora da rescisão administrativa e da manutenção das sanções vinculadas à inexecução contratual.
15. Nessa perspectiva, a solução adotada na sentença mostra-se, em princípio, equilibrada ao reconhecer o direito da autora ao recebimento pelos serviços efetivamente executados, sem afastar a legitimidade da rescisão contratual promovida pela Administração, tampouco acolher a pretensão reconvencional da União fundada em alegado abandono integral da obra.
16. Honorários recursais fixados em 10% (dez por cento) sobre o montante estabelecido na sentença, na forma do art. 85, §11 do CPC.
17. Apelação desprovida. [12]
RELATÓRIO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0804424-95.2020.4.05.8400
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: J W A CONSTRUCAO E COMERCIO LTDA ADVOGADO do(a)
APELADO: JULIANA PEREIRA ALVES VARELA PORTO - PE46633
RELATÓRIO
O EXMO. DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO CARVALHO (Relator): Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, que julgou parcialmente procedente o pedido da autora, para condenar a UNIÃO ao pagamento do valor de R$ 227.654,56 (duzentos e vinte e sete mil, seiscentos e cinquenta e quatro reais e cinquenta e seis centavos), atualizados nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal, e improcedente a reconvenção proposta pela UNIÃO.
Condeno a UNIÃO ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da restituição deferida. Sem condenação da autora em honorários advocatícios. (Valor da causa: R$ 3.378.105,82) Em suas razões recursais, a União requer a reforma integral da sentença, para que sejam julgados improcedentes os pedidos da autora. Afirma que não houve inadimplemento da Administração, mas retenção legítima de valores em razão de prejuízos causados pelo abandono da obra e da multa aplicada em processo administrativo regular.
Alega que a autora assumiu os riscos da contratação, inclusive quanto à vistoria, limpeza do terreno, obtenção de licenças e execução do objeto, conforme edital regido pelo RDC. Defende que os atrasos decorreram da incapacidade técnica e econômico-financeira da contratada, que teria descumprido o cronograma, realizado contratações trabalhistas irregulares e abandonado a obra. Sustenta, ainda, a regularidade do processo administrativo sancionador, com observância do contraditório e da ampla defesa.
Requer o acolhimento da reconvenção, para condenar a autora ao pagamento de R$ 102.873,43, além da multa administrativa, com juros e correção monetária. Subsidiariamente, pede a aplicação da SELIC, nos termos da EC nº 113/2021. Contrarrazões apresentadas.
É o relatório. [12]
VOTO
VENCEDOR
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0804424-95.2020.4.05.8400
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: J W A CONSTRUCAO E COMERCIO LTDA ADVOGADO do(a)
APELADO: JULIANA PEREIRA ALVES VARELA PORTO - PE46633
VOTO
O EXMO. DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO CARVALHO (Relator): Na origem, o caso dos autos se trata de ação ajuizada JWA Construção e Comércio Ltda. contra a União, com o objetivo de obter o pagamento de serviços executados e não adimplidos no âmbito do Contrato n.º 24/2018, firmado para construção da sede da Superintendência Regional da Polícia Rodoviária Federal no Estado do Rio Grande do Norte, bem como a desconstituição de penalidades administrativas aplicadas à contratada e a rescisão contratual por inadimplemento da Administração.
A sentença condenou a União ao pagamento da quantia de R$ 227.654,56, julgando improcedente a reconvenção apresentada pelo ente público. O cerne da controvérsia devolvida à apreciação recursal consiste em definir: i) se os valores relativos aos serviços de supressão vegetal, limpeza mecanizada e à 11ª medição eram efetivamente devidos à autora; ii) se houve culpa exclusiva da contratada pelos atrasos na execução contratual e posterior rescisão; iii) se a Administração poderia proceder à glosa dos valores apontados no parecer técnico elaborado após a interrupção da obra; e iv) se subsiste a pretensão reconvencional da União voltada ao ressarcimento de alegados prejuízos decorrentes do suposto abandono da obra.
Conforme se extrai dos autos, as partes celebraram contrato administrativo em 28/12/2018 para execução de obra pública de grande porte, com prazo inicial de 730 dias. Entretanto, embora a contratação tenha sido formalizada no final de 2018, a ordem de serviço somente foi emitida em fevereiro de 2019 e a execução efetiva da obra teve início apenas em maio de 2019, em razão da ausência de autorização para supressão vegetal e da necessidade de limpeza mecanizada do terreno.
A União sustenta que a obtenção das licenças ambientais e autorizações necessárias incumbia exclusivamente à contratada, por expressa previsão editalícia, motivo pelo qual não poderia imputar à Administração a responsabilidade pelo atraso inicial. De fato, o edital atribuiu à contratada a obrigação de "obter junto ao Município, conforme o caso, as licenças necessárias e demais documentos e autorizações exigíveis" e tal disposição encontra respaldo no art. 40, XVII, da Lei n.º 8.666/93, segundo o qual o instrumento convocatório deve estabelecer as condições de execução contratual e as obrigações das partes.
Todavia, embora a responsabilidade formal pela obtenção das licenças recaísse sobre a contratada, a própria instrução processual demonstra que a obra não se encontrava plenamente apta à execução no momento da assinatura contratual. A sentença consignou que o terreno continha vegetação pendente de supressão mecanizada e que inexistia autorização ambiental para tanto, circunstância que retardou o início efetivo da execução da obra.
Além disso, também restou evidenciado que o projeto básico apresentava inconsistências posteriormente apontadas pela municipalidade, inclusive com determinação para que a contratada se abstivesse da execução de determinados serviços até adequações do projeto. Nesse contexto, ainda que a cláusula editalícia imponha à contratada o dever de providenciar as licenças, não se pode desconsiderar que a Administração licitou obra cujo terreno demandava prévia intervenção ambiental relevante, sem que houvesse, ao menos, plena definição operacional acerca da imediata possibilidade de execução do objeto.
A própria sentença reconheceu a existência de culpa recíproca pelo atraso da obra. Por outro lado, também não se verifica respaldo para afastar integralmente a responsabilidade da contratada pelos atrasos posteriores da execução. O conjunto probatório evidencia que, mesmo após superadas as questões iniciais relacionadas à supressão vegetal, a obra permaneceu substancialmente atrasada. O parecer técnico e os relatórios de fiscalização indicaram que, após aproximadamente um ano de vigência contratual, apenas pouco mais de 7% da obra havia sido executado, percentual incompatível com o cronograma originalmente pactuado.
Os documentos administrativos também apontam reiteradas advertências da fiscalização quanto ao baixo ritmo de execução e à insuficiência operacional da empresa contratada. A União demonstrou, ainda, que a empresa se encontrava em recuperação judicial durante a execução contratual, fato descoberto posteriormente pela Administração, além de terem sido constatadas irregularidades trabalhistas no canteiro de obras.
No tocante especificamente aos serviços de supressão vegetal e limpeza mecanizada, contudo, entende-se correta a conclusão adotada pelo magistrado de origem. Isso porque, independentemente da controvérsia acerca de quem deveria providenciar o licenciamento, é incontroverso nos autos que tais serviços foram efetivamente executados e eram indispensáveis à implantação da obra. O próprio parecer técnico mencionado pela União reconheceu que "a empresa JWA executou os serviços de supressão de árvores, remoção de resíduos e regularização dos taludes", consignando que tais serviços "eram extremamente necessários para a execução da obra".
A Administração Pública não pode se beneficiar da execução de serviços efetivamente prestados sem a correspondente contraprestação financeira, sob pena de enriquecimento sem causa. Ainda que os serviços não constassem originalmente da planilha em toda a extensão necessária, o parecer técnico e a prova produzida em audiência demonstram que houve ampliação quantitativa justificada pelas condições concretas encontradas no local da obra.
Também merece destaque que a própria sentença afastou a tese de abandono da obra, consignando que "os valores não pagos no prazo de normalidade contratual devem ser adimplidos em favor da autora, sem a glosa por abandono do canteiro, que não ocorreu no caso dos autos". Nesse aspecto, o parecer técnico utilizado pela União para embasar a reconvenção não se mostra suficiente, por si só, para comprovar prejuízo indenizável decorrente de abandono doloso da obra, especialmente diante do reconhecimento judicial de culpa concorrente e da efetiva realização parcial dos serviços contratados.
Assim, entende-se que o conjunto probatório revela quadro de inadimplementos recíprocos. Houve falhas da Administração relacionadas às condições iniciais de execução do objeto e ao atraso no pagamento de determinados serviços extraordinários, mas também houve evidente deficiência da contratada no cumprimento do cronograma contratual, circunstância legitimadora da rescisão administrativa e da manutenção das sanções vinculadas à inexecução contratual.
Nessa perspectiva, a solução adotada na sentença mostra-se, em princípio, equilibrada ao reconhecer o direito da autora ao recebimento pelos serviços efetivamente executados, sem afastar a legitimidade da rescisão contratual promovida pela Administração, tampouco acolher a pretensão reconvencional da União fundada em alegado abandono integral da obra. Honorários recursais fixados em 10% (dez porcento) sobre o montante estabelecido na sentença, na forma do art. 85, §11 do CPC.
Diante do exposto, nego provimento à apelação. É como voto. [12]
ACÓRDÃO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0804424-95.2020.4.05.8400
APELANTE: UNIAO FEDERAL
APELADO: J W A CONSTRUCAO E COMERCIO LTDA ADVOGADO do(a)
APELADO: JULIANA PEREIRA ALVES VARELA PORTO - PE46633
ACÓRDÃO
ACORDAM os Desembargadores Federais da Sétima Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, à unanimidade, em negar provimento à apelação, nos termos do voto do Relator e das notas taquigráficas que estão nos autos e que fazem parte deste julgado.
