EMENTA
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0805957-48.2018.4.05.8404
APELANTE: CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE ADVOGADO do(a)
APELANTE: GLAUTER SENA DE MEDEIROS - RN10722-A
APELADO: MARIA LUCILEIA DE OLIVEIRA
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. TEMA 1.184/STF. EXTINÇÃO NA HIPÓTESE DE PEQUENO VALOR. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PRÉVIAS. NÃO COMPROVAÇÃO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. IMPROVIMENTO.
1. Apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE em face de sentença que extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, com fundamento na Resolução CNJ nº 547/2024 e no Tema 1184/STF. Valor histórico executado = R$ 1.802,82 (em novembro/2018).
2. A parte apelante sustenta, em síntese: 2.1. a inaplicabilidade do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024 às execuções fiscais promovidas por conselhos profissionais, dada a existência de legislação específica (Leis nºs 6.830/80 e 12.514/2011); 2.2. a hierarquia normativa impediria a prevalência de resolução administrativa sobre normas legais, sob pena de violação aos princípios da especialidade e da legalidade; 2.3. a tese fixada pelo STF não se aplicaria aos conselhos, mas apenas à Fazenda Pública; 2.4. a cobrança de anuidades se dá em patamares historicamente baixos, e a exigência de valores mínimos mais elevados inviabilizaria a função arrecadatória e fiscalizatória dos conselhos; 2.5. haveria tentativa prévia de solução administrativa mediante mecanismo interno de conciliação previsto em norma do sistema COFEN/COREN; 2.6. o protesto prévio da CDA seria dispensável por razões de eficiência administrativa; 2.7. não caberia extinção de ofício da execução fiscal sem provocação do exequente, sendo inaplicável o entendimento do Tema 1.184 nesses termos; 2.8. o título executivo possuía valor originário superior ao mínimo previsto em norma específica, e o entendimento consolidado determinaria, no máximo, o arquivamento sem baixa.
3. O STF, no julgamento do Tema 1.184, na sistemática de repercussão geral, reconheceu a possibilidade de extinção das execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse processual, condicionada à prévia adoção de diligências extrajudiciais adequadas, como tentativa de conciliação e protesto da CDA, ressalvadas hipóteses de ineficácia comprovada. O precedente possui redação ampla e não restringe sua incidência apenas à Fazenda Pública, alcançando também os conselhos profissionais, por exercerem função estatal de cobrança.
4. A Resolução CNJ nº 547/2024 não contraria as Leis nº 6.830/80 e nº 12.514/2011, pois não regula o valor mínimo para o ajuizamento da execução, mas a racionalização da persecução processual de créditos de reduzido valor, com base na eficiência administrativa, princípio que também rege a atuação dos conselhos.
5. A alegação de existência de procedimento interno de conciliação não foi acompanhada de prova de sua efetiva adoção no caso concreto. Tampouco houve demonstração de tentativa de protesto da CDA ou justificativa idônea para sua dispensa. A invocação genérica de limitações estruturais não supre o ônus de comprovação imposto pela tese fixada no Tema 1.184/STF.
6. A possibilidade de extinção de ofício da execução fiscal, por ausência de interesse processual, encontra amparo no precedente vinculante do STF e na regulamentação do CNJ, não havendo necessidade de provocação da parte exequente. A Súmula 452/STJ não impede o reconhecimento, de ofício, da ausência superveniente de interesse de agir.
7. No caso concreto, o valor executado, ainda que atualizado, permanece significativamente inferior ao patamar de R$ 10.000,00 fixado na Resolução CNJ nº 547/2024. Não foram realizadas diligências administrativas mínimas exigidas pelo STF, tampouco evidenciada qualquer situação excepcional. O prosseguimento da execução, nessas condições, configura descompasso com o princípio da eficiência, justificando a extinção do feito sem resolução de mérito.
8. Apelação improvida. LMABP
RELATÓRIO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0805957-48.2018.4.05.8404
APELANTE: CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE ADVOGADO do(a)
APELANTE: GLAUTER SENA DE MEDEIROS - RN10722-A
APELADO: MARIA LUCILEIA DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
Apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE em face de sentença que extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, com fundamento na Resolução CNJ nº 547/2024 e no Tema 1184/STF. Valor histórico executado = R$ 1.802,82 (em novembro/2018). Sustenta que a sentença deve ser reformada, uma vez que a Resolução CNJ nº 547/2024 e o Tema 1184/STF não se aplicam às execuções fiscais de conselhos profissionais, haja vista existir norma específica a respeito do valor mínimo para a propositura de ação executiva.
Aduz que, sendo conselho de fiscalização profissional, é regido pela Lei nº 6.830/80 e pela Lei nº 12.514/2011, não havendo como ser acolhido o valor determinado pela Resolução CNJ 547/2024, dada a natureza hierarquicamente inferior desta, sob pena de afronta aos princípios da especialidade e da legalidade. Afirma, ainda, que a mencionada resolução não pode afastar a legislação específica que rege a cobrança judicial por Conselhos profissionais, nem ser aplicada para determinar a extinção de ofício da execução fiscal.
Alega que o próprio precedente do STF reconhece que a aferição do conceito de baixo valor deve respeitar a competência legislativa de cada ente federado, razão pela qual não caberia ser adotado, para Conselhos profissionais, o piso previsto na Resolução do CNJ, cuja aplicabilidade estaria direcionada à Fazenda Pública. Aduz que os valores de anuidade cobrados pelos Conselhos são significativamente menores e que exigir o acúmulo de débitos até alcançar montante elevado inviabilizaria a arrecadação e comprometeria sua função fiscalizatória.
Destaca que há firme entendimento jurisprudencial no sentido de reconhecer a especialidade do regime jurídico dos Conselhos Profissionais e a inaplicabilidade de regras gerais destinadas à Fazenda Nacional. Argumenta que mesmo se consideradas aplicáveis as condicionantes estabelecidas pela Resolução nº 547/2024, tais requisitos estariam atendidos no caso concreto. Em relação à tentativa prévia de solução administrativa, informa a existência, no âmbito do Sistema dos Conselhos Regionais de Enfermagem, de procedimento interno de conciliação previsto em norma específica.
Quanto ao protesto prévio da certidão de dívida ativa, sustenta ser possível sua dispensa por razões de eficiência administrativa, uma vez que a estrutura organizacional do Conselho não comportaria a realização sistemática dessa providência sem comprometer a efetividade da cobrança, argumento que diz encontrar respaldo na própria tese fixada pelo STF. Ressalta que não cabe ao magistrado extinguir de ofício a execução fiscal, pois o precedente do STF e a legislação aplicável (súmula 452/STJ) confeririam ao credor a prerrogativa de avaliar a conveniência e oportunidade da cobrança judicial.
Acrescenta que o título executivo objeto da presente demanda possui valor original de R$ 1.802,82, e que o entendimento jurisprudencial consolidado determina, nesses casos, não a extinção do processo, mas o eventual arquivamento sem baixa, quando presentes situações legalmente definidas. Requer o provimento do recurso, para que seja reconhecida a existência de interesse processual na propositura da execução fiscal, assegurando-se o prosseguimento do feito.
Sem contrarrazões. É como voto.
VOTO
VENCEDOR
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0805957-48.2018.4.05.8404
APELANTE: CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE ADVOGADO do(a)
APELANTE: GLAUTER SENA DE MEDEIROS - RN10722-A
APELADO: MARIA LUCILEIA DE OLIVEIRA
VOTO
A controvérsia recursal cinge-se à possibilidade de extinção, por ausência de interesse processual, da execução fiscal de baixo valor proposta pelo Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Norte - COREN/RN, em razão da aplicação conjugada do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024. Sustenta o recorrente que tais parâmetros não seriam aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas por conselhos profissionais, em virtude da existência de legislação específica (Lei nº 6.830/80 e Lei nº 12.514/2011), da natureza jurídica autárquica especial desses entes e do alegado direcionamento da tese fixada pelo STF exclusivamente à Fazenda Pública.
No julgamento do Tema 1.184, o STF fixou três teses centrais 1, entre elas a legitimidade da extinção das execuções de baixo valor por ausência de interesse de agir e a exigência de que o ajuizamento da execução fiscal seja precedido de medidas administrativas, como tentativa de conciliação e protesto do título, ressalvadas hipóteses excepcionais de comprovada ineficiência dessas diligências. Destaque-se que o STF, ao fixar tal entendimento, não delimitou de forma expressa quais credores estariam sujeitos à tese, inexistindo qualquer restrição textual que limitasse sua incidência exclusivamente à Fazenda Pública.
Ao contrário: ao mencionar "entes federados" e disciplinar requisitos gerais relacionados ao exercício da função estatal de cobrança judicial da dívida ativa, a Suprema Corte adotou formulação ampla, que se projeta igualmente sobre entidades dotadas de capacidade tributária ativa ou poder de cobrança pública, incluindo-se aí os conselhos profissionais. Portanto, o Tema 1.184/STF é aplicável tanto à Fazenda Pública quanto aos conselhos de fiscalização profissional.
O Conselho sustenta, ainda, que o precedente do STF imporia respeito à competência legislativa de cada ente federado para definir o que se considera "baixo valor", de modo que a Resolução CNJ nº 547/2024 não poderia prevalecer sobre as normas específicas que disciplinam a cobrança judicial por conselhos profissionais, especialmente a Lei nº 12.514/2011. Todavia, não há colisão normativa. A Lei nº 12.514/2011 estabelece valor mínimo para ajuizamento das execuções de anuidades, mas não disciplina o interesse processual para manutenção de execuções ineficientes ou sem custo-benefício justificável.
A Resolução nº 547/2024, por seu turno, apenas regulamenta, no âmbito do Poder Judiciário, o modo de concretização das teses vinculantes do Tema 1.184, fixando critério objetivo a ser observado pelos magistrados como parâmetro de racionalidade administrativa. Não afasta a legislação específica; apenas aplica o precedente vinculante à gestão processual das execuções fiscais, o que se insere na competência administrativa do CNJ e na própria ratio decidendi definida pelo STF.
Não há que se falar também em ofensa aos princípios da especialidade e da legalidade. O exercício do poder de fiscalização profissional e a cobrança judicial de anuidades são atividades submetidas aos princípios constitucionais da Administração Pública, entre os quais se destaca o princípio da eficiência, expressamente destacado pelo STF no Tema 1.184. Assim, ainda que exista disciplina legal específica para o mínimo ajuizável, tal norma não impede o reconhecimento judicial da falta superveniente de interesse processual quando evidenciada a desproporção entre o custo da persecução estatal e o valor do crédito perseguido, especialmente quando não adotadas diligências mínimas para sua satisfação extrajudicial.
O recorrente sustenta, também, a existência de mecanismo interno de conciliação no Sistema COFEN/COREN e a desnecessidade do protesto prévio por razões de eficiência administrativa. Contudo, não trouxe qualquer comprovação documental de que tais providências tenham sido efetivamente realizadas ou que o protesto fosse inadequado no caso concreto. A mera invocação genérica de limitações estruturais não substitui a demonstração objetiva de ineficácia da medida, conforme expressamente exigido pelo STF.
A tese fixada no Tema 1.184 não admite justificativas abstratas ou declarações unilaterais de conveniência administrativa: requer demonstração concreta da exceção, ônus do qual não se desincumbiu o recorrente. Da mesma forma, não procede a alegação de que o magistrado estaria impedido de extinguir de ofício a execução fiscal, seja por suposta necessidade de manifestação do credor, seja por aplicação da Súmula 452/STJ.
O reconhecimento da ausência de interesse processual decorre diretamente da observância necessária ao precedente vinculante do STF e à Resolução CNJ nº 547/2024, ambos dotados de força normativa suficiente para orientar a atividade jurisdicional independentemente de provocação da parte. Trata-se de matéria de ordem pública, cognoscível de ofício. No caso concreto, a execução fiscal foi ajuizada em 26/11/2018 para cobrança de valores que, mesmo atualizados, permanecem substancialmente abaixo do limite estabelecido pelo CNJ.
Não há prova de prévia tentativa eficaz de solução administrativa nem do protesto da CDA. Também não foi demonstrada qualquer circunstância excepcional que tornasse inadequadas essas diligências, tampouco foi apresentada justificativa idônea capaz de justificar eventual suspensão da aplicação da Resolução por até noventa dias, conforme autoriza o art. 1º, §5º do referido ato normativo. Nesse contexto, o prosseguimento da ação, diante do valor irrisório do crédito e da inexistência de diligências administrativas mínimas, mostra-se incompatível com o princípio da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF), que orienta a racionalização dos recursos públicos e a adoção de meios menos onerosos e mais eficazes para a cobrança da dívida ativa.
A existência de legislação própria sobre o valor mínimo ajuizável não impede o reconhecimento judicial da ausência de interesse processual quando não adotadas medidas prévias e quando o custo da execução supera o benefício potencial, exatamente como delineado pela Suprema Corte. Assim, deve ser mantida integralmente a sentença que extinguiu o feito sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual (ar. 485, VI, do CPC).
Ante o exposto, nego provimento à apelação, nos termos da fundamentação supra. É como voto. 1 Tema 1.184/STF:"1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis".
ACÓRDÃO
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0805957-48.2018.4.05.8404
APELANTE: CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE ADVOGADO do(a)
APELANTE: GLAUTER SENA DE MEDEIROS - RN10722-A
APELADO: MARIA LUCILEIA DE OLIVEIRA
ACÓRDÃO
Decide a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação do CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE, nos termos do relatório, voto e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Relator
