PODER JUDICIÁRIO 7ª Vara Federal PE MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0807339-53.2025.4.05.8300 IMPETRANTE: CAXANGA COMERCIO DE CARNES NOBRES LTDA ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: JOSE EVANDRO LACERDA ZARANZA FILHO - RN3850 IMPETRADO: FAZENDA NACIONAL AUTORIDADE
SENTENÇA
I -
RELATÓRIO. Trata-se de mandado de segurança cível, com pedido de medida liminar, impetrado por CAXANGÁ COMÉRCIO DE CARNES NOBRES LTDA. em face de suposto ato coator praticado pelo DELEGADO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM RECIFE/PE, com a interveniência da UNIÃO FEDERAL, objetivando, em essência, garantir o direito líquido e certo da Impetrante de usufruir, pelo prazo integral de 60 (sessenta) meses, do benefício fiscal de alíquota zero referente ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), à Contribuição para o PIS/PASEP e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), instituído no âmbito do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), estabelecido pela Lei nº 14.148/2021.
A impetrante narrou que: (i) atua no ramo de Restaurantes e similares (CNAE 56.11-2-01) e foi devidamente habilitada ao PERSE, conforme Despacho Decisório da Receita Federal datado de 18 de junho de 2024, após cumprir os requisitos legais previstos; (ii) a introdução do teto fiscal pela Lei nº 14.859/2024 e a subsequente extinção do benefício antes do prazo de 60 (sessenta) meses violam o direito adquirido (Artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal), a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima; (iii) o benefício do PERSE possui natureza de isenção concedida por prazo certo e em função de condição onerosa, o que atrairia a proteção da não revogabilidade disposta no artigo 178 do Código Tributário Nacional e na Súmula 544 do Supremo Tribunal Federal.
Subsidiariamente, a impetrante suscitou a inconstitucionalidade e a ilegalidade do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, tanto por se basear em análise preditiva para declarar o atingimento do teto, em vez de dados consolidados, quanto por desrespeitar os princípios da anterioridade anual e nonagesimal na instauração da majoração indireta da carga tributária. O Mandado de Segurança foi inicialmente distribuído para a 10ª Vara Federal, sendo redistribuído a este Juízo por prevenção (id. 84420497).
A Autoridade Impetrada apresentou as informações solicitadas (id. 109458798), reiterando a defesa da legalidade do ato combatido. Arguiu, ainda, que a fixação de limite de gasto tributário é mandamento de responsabilidade fiscal, em consonância com o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), rechaçando a tese da onerosidade do PERSE e a consequente inaplicabilidade do art. 178 do CTN.
O Ministério Público Federal, por seu turno, manifestou-se (id. 109457175), declinando de atuar no mérito da lide por entender que a controvérsia versa sobre direito individual patrimonial disponível. Verificada a regularidade do feito, com a migração do processo para o ambiente PJe 2.0x, vieram os autos conclusos.
É o relatório.
Decido.
II - FUNDAMENTAÇÃO. Inicialmente, afasto a preliminar de não cabimento do mandado de segurança. A impetrante não se insurge contra a lei em tese, mas sim contra os efeitos concretos e iminentes do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, que determinou a cessação do benefício fiscal de que vinha usufruindo. A exigência de recolhimento dos tributos federais (IRPJ, CSLL, PIS e COFINS) sem a redução de alíquota a partir de abril de 2025 configura o justo receio de lesão a direito que autoriza a via mandamental, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/2009.
A análise da legalidade e constitucionalidade do ato e das normas que lhe dão suporte é matéria de mérito e com ele será apreciada. A controvérsia central do presente mandamus reside em aferir a legalidade e a constitucionalidade da extinção antecipada do benefício fiscal de alíquota zero instituído pelo Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), em decorrência do atingimento do limite de custo fiscal de R$ 15 bilhões, conforme estabelecido pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, com redação dada pela Lei nº 14.859/2024, e operacionalizado pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
A impetrante fundamenta sua pretensão, essencialmente, na tese de que o benefício fiscal do PERSE constitui uma isenção onerosa, concedida por prazo certo, sendo, portanto, irrevogável nos termos do art. 178 do CTN. Argumenta, ainda, que a forma de apuração do teto fiscal foi irregular e que, de todo modo, a extinção do benefício deveria observar os princípios da anterioridade tributária. A análise da questão deve partir da natureza jurídica do benefício fiscal em comento.
A Lei nº 14.148/2021, em seu artigo 4º, reduziu a 0% (zero por cento), pelo prazo de 60 (sessenta) meses, as alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS incidentes sobre o resultado auferido por pessoas jurídicas do setor de eventos. Posteriormente, a Lei nº 14.859/2024 introduziu o artigo 4º-A, que impôs uma condição resolutiva a essa benesse: a sua extinção quando o custo fiscal acumulado atingisse o montante de R$ 15 bilhões.
Eis a redação do dispositivo: Art. 4º-A. O benefício fiscal estabelecido no art. 4º terá o seu custo fiscal de gasto tributário fixado, nos meses de abril de 2024 a dezembro de 2026, no valor máximo de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), o qual será demonstrado pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil em relatórios bimestrais de acompanhamento, contendo exclusivamente os valores da redução dos tributos das pessoas jurídicas de que trata o art. 4º que foram consideradas habilitadas na forma do art. 4º-B desta Lei, com desagregação dos valores por item da CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados no relatório os valores de redução de tributos que sejam objeto de discussão judicial não transitada em julgado, ficando o benefício fiscal extinto a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública do Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado. (Incluído pela Lei nº 14.859, de 2024) Diversamente do que sustenta a parte impetrante, o benefício fiscal instituído pelo PERSE foi concedido de forma não onerosa, ou seja, sem a exigência de uma contraprestação direta por parte do contribuinte para sua fruição.
Os requisitos para o enquadramento no programa, como o exercício de atividades econômicas específicas, a data de início dessas atividades ou a inscrição no Cadastur, são, em verdade, critérios de elegibilidade que delimitam o universo de beneficiários, e não condições onerosas que imponham um sacrifício ou um encargo específico em troca da desoneração fiscal. Por essa razão, não se aplica ao caso o disposto no art. 178 do Código Tributário Nacional, tampouco a Súmula 544 do Supremo Tribunal Federal, que se referem a isenções concedidas por prazo certo e em função de determinadas condições, estas últimas entendidas como contrapartidas que geram para o contribuinte um direito adquirido à manutenção do regime fiscal favorecido.
Ainda que o benefício tenha sido inicialmente instituído com um prazo determinado de 60 meses, sua alteração por lei posterior, que introduziu uma condição resolutiva baseada em um teto de custo fiscal, não configura, por si só, inconstitucionalidade. Tratando-se de um benefício fiscal concedido de forma gratuita, à luz de uma política pública emergencial e transitória, não há que se falar em direito adquirido à sua manutenção por todo o prazo originalmente estipulado, podendo o legislador, dentro de sua margem de conformação política e em observância às normas de responsabilidade fiscal, reavaliar e modificar o alcance e a duração do incentivo.
Resta analisar, portanto, se a forma como se deu essa modificação e a consequente extinção do benefício observaram os demais princípios constitucionais tributários, notadamente os da segurança jurídica e da anterioridade. É cediço que a revogação de um benefício fiscal, ao implicar o retorno à tributação plena, resulta em uma majoração indireta da carga tributária para o contribuinte. Em razão disso, a jurisprudência pátria tem se consolidado no sentido de que tais alterações devem, em regra, observar os princípios da anterioridade anual e nonagesimal.
Contudo, a aplicação desses princípios deve ser analisada à luz das particularidades do caso concreto. Na hipótese dos autos, a norma que estabeleceu a condição resolutiva para o término do PERSE - a Lei nº 14.859/2024 - foi publicada em maio de 2024. A extinção do benefício, por sua vez, somente veio a ocorrer para os fatos geradores a partir de abril de 2025, após a demonstração do atingimento do teto fiscal.
Verifica-se, assim, um intervalo temporal superior a 90 (noventa) dias e que abrangeu a virada do exercício financeiro. A própria lei instituiu um mecanismo normativo prévio e objetivo de comunicação sobre a possível extinção do incentivo, vinculando-a ao critério do custo fiscal acumulado e prevendo a publicação de relatórios bimestrais de acompanhamento. Essa sistemática, por si só, mitiga o elemento surpresa, finalidade precípua do princípio da anterioridade, conferindo previsibilidade à transição do regime tributário.
A situação assemelha-se, mutatis mutandis, àquela em que a própria lei já estabelece, de antemão, o prazo de vigência do benefício. Nesses casos, o contribuinte possui ciência prévia do termo final do incentivo, não havendo que se falar em surpresa ou em necessidade de aplicação adicional dos prazos de anterioridade no momento em que o benefício se encerra. No caso do PERSE, o critério objetivo para a extinção - o atingimento do limite de custo fiscal - foi previamente fixado pela legislação, dando aos contribuintes a possibilidade de planejar e antever o fim da desoneração.
Desse modo, não vislumbro afronta ao princípio da segurança jurídica ou da anterioridade. Quanto à forma como se deu a demonstração do atingimento do limite de custo fiscal, por meio do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, observa-se que o procedimento, embora baseado em dados parciais e projeções para o mês de março de 2025, buscou dar cumprimento à exigência legal de publicidade e demonstração perante o Congresso Nacional, conforme previsto no artigo 4º-A da Lei nº 14.148/2021.
A utilização de dados atualizados, ainda que não definitivos, e de estimativas para o mês em curso revela-se uma medida razoável e compatível com a dinâmica da norma, que prevê a extinção "no mês subsequente" à demonstração. Aguardar a consolidação final dos dados implicaria, inevitavelmente, que o teto de R$ 15 bilhões fosse significativamente ultrapassado, em desrespeito à própria lei. Assim, a Administração Pública atuou dentro dos limites da legalidade e da razoabilidade, observando a margem de discricionariedade que lhe foi conferida para interpretar e aplicar o procedimento de extinção do benefício.
Nesse sentido, a jurisprudência do Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região tem se posicionado pela legalidade das alterações promovidas pela Lei nº 14.859/2024, conforme se depreende dos seguintes julgados: TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. REDUÇÃO GRADUAL DO BENEFÍCIO PELA LEI N° 14.859/2024. SEGURANÇA JURÍDICA E DIREITO ADQUIRIDO NÃO VIOLADOS. INEXISTÊNCIA DE BENEFÍCIO FISCAL ONEROSO.
POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE TETO FINANCEIRO PARA O FAVOR FISCAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. Cuida-se de apelação interposta por MEIRA LINS HOTEIS LTDA contra decisão que denegou a segurança pretendida para assegurar o aproveitamento do benefício de redução a zero (0%), pelo prazo de 60 (sessenta) meses contado a partir de 18/03/2022, das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/2021, que instituiu o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), por exercer atividade de hotéis (CNAE 5510-8/01) relacionada no Anexo I da Portaria ME nº 7.162/2021, afastando-se os efeitos do art. 1º da Lei nº 14.859/2024, especificamente no que tange à alteração implementada no §12 do art. 4º e no caput do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, que restringem o aludido favor fiscal para as empresas do Lucro Real, bem como impõe como limite para usufruto do benefício o mês de dezembro de 2026 (quando o prazo originário se expirava em março de 2027) e o teto máximo 15 bilhões de reais) como custo fiscal de gasto tributário, respectivamente.
A Lei n° 14.859/2024 - editada 3 anos após a criação do PERSE - estabeleceu que, às pessoas jurídicas beneficiárias do programa e tributadas com base no lucro real ou no lucro arbitrado, a alíquota reduzida a 0% será restrita aos incisos I e II do caput, durante os exercícios de 2025 e 2026, assim como estabeleceu a redução do benefício, a partir de 2025, que ficou restrito às contribuições para o PIS e COFINS até 2026.
Assim, a controvérsia dos autos consiste em saber se é possível a revogação antecipada do benefício fiscal do PERSE antes do prazo de sessenta meses, inclusive em razão do atingimento do limite de quinze bilhões de reais de custo fiscal. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE, instituído pela Lei nº. 14.148/2021, tratando de ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de combate à pandemia da Covid-19, introduziu um conjunto de medidas que trazem benefícios tributários para as empresas de turismo e entretenimento.
Foram estabelecidas ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de isolamento e/ou de quarentena realizadas para enfrentamento da pandemia da Covid-19, entre elas a redução a 0% pelo prazo de 60 meses, contado do início da produção de efeitos da Lei, das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS/Pasep e COFINS incidentes sobre os resultados e receitas auferidos pelas pessoas jurídicas diretamente das atividades do setor de eventos.
É de se ressaltar que o benefício do PERSE tem natureza de alíquota zero, não de isenção, assim, não pode ser entendido como condicionado, pois seu gozo depende apenas do enquadramento da pessoa jurídica na categoria de setor de eventos e da data de sua constituição (mero critério de enquadramento), não havendo contrapartidas estabelecidas, mas apenas benesses para o contribuinte. Assim, não se devem confundir os requisitos para adesão ao PERSE com contrapartidas, de modo que o benefício fiscal de alíquota zero, pelo prazo de sessenta meses, instituído pela Lei nº 14.148/2021, não constitui isenção onerosa, insuscetível de revogação a qualquer tempo por força do princípio da segurança jurídica.
Ademais, o art. 178 do CTN preconiza que, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, a isenção pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104 (vigência da norma tributária a partir do primeiro dia do exercício seguinte). Também não se verifica violação à segurança jurídica. Conquanto encurtado o prazo para fruição do benefício, verifica-se que a Lei n° 14.859/2024 estabeleceu uma redução gradual, especialmente no que toca ao PIS e à COFINS, de modo que o planejamento tributário poderia ser adaptado ao novo prazo da benesse.
Por fim, é de se verificar que, como bem ressaltou o Juízo a quo, a anterioridade de exercício, para o IRPJ, e nonagesimal, para a CSLL, PIS e COFINS foi devidamente observada pela Lei nº 14.859/2024, inclusive quanto à possibilidade de encerramento do ciclo pelo atingimento do limite máximo fiscal, instituída com a antecedência necessária e acompanhada por relatórios bimestrais. Portanto, não se vislumbra qualquer mácula jurídica nas alterações promovidas por meio da Lei nº 14.859/2024, devendo ser mantida a sentença apelada.
Apelação desprovida. mcp (PROCESSO: 08009635120254058300, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 13/05/2025) Em face do exposto, não se vislumbra a existência do direito líquido e certo alegado pela impetrante, devendo a segurança ser denegada.
III -
DISPOSITIVO.
Ante o exposto, denego a segurança, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Não há condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009. Custas satisfeitas. Sentença não sujeita à remessa necessária, conforme o art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009. Após o trânsito em julgado, proceda-se à baixa e ao arquivamento dos autos.
Publique-se. Registre-se.
Intime-se. Recife, data de validação. AMANDA TORRES DE LUCENA DINIZ ARAUJO Juíza Federal Titular da 7ª Vara/PE Gab. 7.5
