PODER JUDICIÁRIO 4ª Vara Federal RN AÇÃO CIVIL PÚBLICA CÍVEL (65) Nº 0807526-28.2020.4.05.8400
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF REU: UNIÃO FEDERAL, MUNICIPIO DE NATAL
DECISÃO
Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e do MUNICÍPIO DE NATAL/RN, na qual se postula a tutela ambiental de área situada na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe Camarão, Natal/RN, reconhecida em laudos técnicos como Área de Preservação Permanente (APP) de manguezal, nos seguintes termos: a) a condenação da UNIÃO FEDERAL à obrigação de não fazer, consistente em se abster de conceder ato autorizativo para instalação, construção, reconstrução e funcionamento de qualquer edificação/atividade existente ou que pretenda se instalar na área de preservação permanente localizada no MUNICÍPIO de NATAL, mais precisamente na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe Camarão; b) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL à obrigação de não fazer, consistente em se abster de conceder alvarás, autorizações, licenças ou congêneres, para instalação, construção, reconstrução e funcionamento de qualquer edificação/atividade existente ou que pretenda se instalar na área de preservação permanente localizada no MUNICÍPIO DE NATAL, mais precisamente na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe Camarão; c) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL à obrigação de fazer, consistente em realizar, no prazo de 30 (trinta) dias, o cadastramento das famílias que moram na área de preservação permanente objeto da presente ação, e apresentem a este Juízo 02 (duas) listas distintas: a) uma para as famílias em situação de risco social; e b) uma para aquelas famílias que não se qualificam como hipossuficientes; d) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL à obrigação de fazer, consistente em identificar, por ocasião do cadastramento previsto no item "1.3": a) os moradores que estejam dispostos a desocupar a área mediante a percepção de mensal de auxílio-aluguel; e b) os imóveis vazios, desocupados e/ou abandonados; e) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL à obrigação de fazer consistente na inclusão das famílias identificadas como em situação de risco social em programas habitacionais que já estejam em curso ou que venham a ser lançados no curso dessa ação; f) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL e à UNIÃO à obrigação de fazer consistente em garantirem o repasse mensal, a título de auxílio-aluguel, àqueles que, durante o cadastramento descrito no item "1.3", informarem a disposição de desocupar imediatamente a área, até a efetiva destinação ao beneficiário de unidade residencial integrante de programa habitacional; g) a condenação solidária da UNIÃO e do MUNICÍPIO DE NATAL, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, após a finalização do cadastramento previsto no item "1.3", a demolição dos imóveis vazios e/ou abandonados, retirando todo o material resultante da ação, com o auxílio de força policial, caso necessário; h) a condenação solidária da UNIÃO e do MUNICÍPIO DE NATAL, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, a demolição completa das edificações irregulares objeto da presente demanda; i) a condenação da UNIÃO (SPU/RN) à obrigação de fazer, consistente em promover, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da finalização do cadastramento, a notificação, nos termos da legislação pertinente, de todos os responsáveis pelos imóveis que persistam na ocupação irregular de terrenos da União na área de preservação permanente localizada no município de NATAL, mais precisamente na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe; j) a condenação solidária de todos os requeridos à obrigação de fazer consistente em realizar contínua vigilância da área em referência durante o curso da ação, emitindo até o julgamento definitivo da demanda, relatórios trimestrais, de modo a coibir novas ocupações irregulares e a modificação das existentes, e promovendo a demolição imediata de qualquer nova construção porventura detectada, inclusive a título de reforma/ampliação das edificações irregularmente erguidas; k) a condenação do MUNICÍPIO DE NATAL e da UNIÃO à obrigação de fazer em prazo não superior a (06) seis meses, a partir da data que o Juízo fixar, consistente na elaboração do Plano de Regularização Fundiária Sustentável, associado a um Plano de Recuperação da Área Degradada, conforme orientações de órgãos técnicos ambientais e contendo as exigências mínimas estabelecidas no .º, inciso VI, suas alíneas e parágrafos, da Resolução CONAMA n.º 369 de 2006, além de sua conformidade com exigências estipuladas na legislação ambiental e urbanística vigente; l) a fixação de multa diária para os réus pelo eventual descumprimento da sentença condenatória aqui postulada, devendo os valores ser revertidos em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei e da execução judicial das obrigações não cumpridas; m) a condenação solidária dos réus ao pagamento de indenização, equivalente ao dano ambiental praticado a ser apurado em fase de liquidação, caso reste comprovada a impossibilidade de recuperação da área; Alegou o MPF, em síntese, que: a) há omissão dos entes públicos na proteção ambiental de área de manguezal situada na Zona de Proteção Ambiental 08 (ZPA 08), especificamente na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe Camarão, no Município de Natal/RN, local reconhecido como Área de Preservação Permanente (APP); b) os fatos foram objeto de apuração no Inquérito Civil n.º 1.28.000.000191/2010-53, instaurado pelo MPF em 04 de fevereiro de 2010, a partir do envio, pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (28.ª Promotoria de Justiça), do Procedimento Preparatório n.º 017/2009; c) o objeto da apuração era a degradação ambiental da ZPA 08, por meio de aterramento com entulhos da construção civil em terrenos pertencentes a José Moura de Lima e Luiz Eduardo Brandão Suassuna, conforme apontado em Autos de Infração da SEMURB (AAII n.º 5.928/08 e 5.930/08); d) os pedidos de licença ambiental apresentados por tais proprietários foram indeferidos, pois os terrenos estavam totalmente inseridos em área de mangue, conforme Parecer Técnico da SEMURB de 29 de agosto de 2008.
art. 9
Posteriormente, novo Parecer Técnico datado de 29 de outubro de 2010 ratificou que o local era área alagada com vegetação típica de manguezal e apicum, contendo espécies como Laguncularia racemosa e Acrostichum aureum. A SEMURB enviou planta sobreposta à imagem aérea de 2006, indicando a disposição de lixo e resíduos no local; e) relatório elaborado após vistoria revelou que entre 2006 e 2013 houve crescimento da área degradada, saltando de 5.752 m² para 10.257 m² de cobertura por resíduos da construção civil.
A degradação foi atribuída, também, à empresa Dumaresq Móveis e Esquadrias LTDA-ME, que teria instalado um galpão na área sem autorização ambiental, resultando em novos Autos de Infração nos anos de 2012 e 2015; f) a SEMURB reconheceu que se trata de situação consolidada e irreversível e indicou que cabe aos autores do dano a elaboração do Plano de Recuperação da Área Degradada (PRAD). Apontou como responsáveis José Moura de Lima, Luiz Eduardo Brandão Suassuna e, se comprovada aquisição, a empresa Dumaresq; g) a SPU, por sua vez, inicialmente reconheceu que os imóveis pertenciam à União, cadastrados em nome de Suassuna e posteriormente transferidos a José Moura de Lima.
Posteriormente, afirmou tratar-se de áreas alodiais, não pertencentes à União, e fora de sua competência patrimonial; h) foi determinada, na via administrativa, nova diligência para identificar todos os atuais ocupantes da área degradada, a extensão dos danos por ocupante e eventual linha do tempo das ocupações. A SEMURB, em resposta, encaminhou o Relatório de Fiscalização Ambiental n.º 1382/2018-FAFG-ELA, que dividiu a área em 8 lotes e detalhou os respectivos ocupantes e irregularidades.
Dentre os lotes, foram encontradas atividades comerciais e residenciais sem licenciamento, perfuração de poço, construção sem autorização, funcionamento de bar, marcenaria e serralheria, além de criação de animais em área de mangue; i) as irregularidades detectadas se expandiram ao longo dos anos e a omissão prolongada da União e do Município de Natal contribuiu para a ocupação desordenada e a degradação de área ambientalmente protegida.
As intervenções realizadas não possuem licenciamento ambiental, tampouco foram autorizadas pela SPU ou qualquer outro órgão competente; j) a vegetação suprimida é protegida pelo Código Florestal (Lei n.º 12.651/12), que classifica os manguezais como APPs intocáveis, sendo vedada a ocupação, salvo hipóteses excepcionais devidamente justificadas por interesse público ou regularização fundiária sustentável, o que não se verifica no caso em tela; j) a situação atual compromete gravemente o equilíbrio ecológico e a função ambiental da área, requerendo intervenção judicial para: cessar novas ocupações, demolir as construções irregulares, reparar o passivo ambiental, cadastrar as famílias ocupantes, garantir moradia alternativa às pessoas em situação de vulnerabilidade e obrigar os entes demandados a elaborarem plano de regularização e recuperação da área.
Juntou documentos. A União apresentou manifestação ao pedido de tutela provisória, alegando, em suma, não caber à SPU a autorização de ocupação da área, sendo o IBAMA o ente federal responsável e apto a atuar na demanda, não se encontrando presentes os requisitos para a concessão da tutela de urgência pretendida. O Município de Natal/RN, por sua vez, também em manifestação prévia, suscitou preliminar de ilegitimidade passiva ad causam, alegando que tem cumprido as respectivas obrigações ambientais, não havendo que suportar as pretensões requeridas pelo MPF.
Sustentou ainda a ausência dos requisitos para a concessão de tutela de urgência. O Ministério Público Federal, com vista dos autos, refutou as preliminares suscitadas pelos réus, e a pretensão de integração do IBAMA à lide, reiterando a responsabilidade dos réus pelas ações visadas, necessárias à solução do problema. O Juízo rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva suscitadas pelos réus, pois a ação versa sobre área de preservação permanente de propriedade da União, localizada no Município réu, envolvendo não só questão ambiental, mas também sua repercussão social, decorrente da retirada das famílias que atualmente ocupam irregularmente o local, de sorte que a regularização da situação envolve ações de atribuição de ambos os entes requeridos.
Na oportunidade, designou audiência de mediação no CEJUSC. O processo de mediação se estendeu de 18 de novembro de 2021 a 27 de julho de 2024, com realização de acordo contemplando parcialmente o objeto da ação, especialmente o item 1.1 do pedido inicial (condenação da UNIÃO FEDERAL para que se abstenha de conceder ato autorizativo para instalação, construção, reconstrução e funcionamento de qualquer edificação/atividade existente ou que pretenda se instalar na Área de Preservação Permanente localizada no Município de Natal, especificamente na Avenida Presidente Ranieri Mazilli, Bairro Felipe Camarão).
Em seguida, o MPF pugnou pelo prosseguimento do curso do processo, com a análise do pedido de tutela de urgência. Ao se manifestar novamente sobre o pleito, a União alegou, em suma: a) ausência dos requisitos legais para concessão da tutela provisória de urgência (CPC, art. 300); b) vedação legal à concessão de liminar que esgote o objeto da ação ( Lei n.º 8.437/92, art. 1.º, § 3.º); c) ilegitimidade passiva da União: competência executiva ambiental pertencente ao IBAMA e ao ICMBio; d) inexistência de conduta ativa ou omissiva da União que justifique sua responsabilização; e) competência do Município para fiscalização e controle urbanístico e ambiental da área; f) responsabilidade objetiva subsidiária do ente federal, apenas se reconhecida sua omissão e após exaurimento das demais vias; g) impossibilidade de concessão automática de regularização fundiária ou inclusão em programa habitacional federal; h) inexistência de periculum in mora e risco de dano reverso ao interesse público.
O Município de Natal também se manifestou acerca do pedido de tutela de urgência do MPF, alegando, em suma: a) ausência de periculum in mora e de prova de dano irreparável a justificar a tutela de urgência (CPC, art. 300); b) atuação efetiva da SEMURB em fiscalizações, indeferimentos de licenças e autuações; c) responsabilidade principal da União, como proprietária dos terrenos ocupados; d) o MPF já tem conhecimento das ocupações, não sendo razoável impor novo cadastramento ao Município; e) inconstitucionalidade da imposição judicial de medidas administrativas específicas (violação ao art. 2.º da Constituição e ao Tema 698 da RG); f) impossibilidade de cumprimento imediato das obrigações pleiteadas por falta de recursos e de planejamento prévio; g) inexistência de grave deficiência nos serviços prestados pelo Município; h) inexistência de nexo causal direto entre a atuação do Município e os danos ambientais; i) a responsabilidade ambiental deve ser solidária, respeitando o grau de participação dos envolvidos; j) a adoção de medidas deve observar o planejamento administrativo e a participação de órgãos deliberativos.
O pedido de tutela antecipada foi indeferido, sem prejuízo de reanálise futura, após o regular contraditório, com a determinação de citação das rés. Regularmente citados, a União Federal e o Município de Natal apresentaram contestação. A UNIÃO, em síntese, suscitou novamente a preliminar de ilegitimidade passiva, sustentando não deter competência executiva direta para fiscalização ambiental da área, atribuição que, no âmbito federal, caberia ao IBAMA e ao ICMBio, e, em se tratando de APP situada em zona urbana, ao próprio Município, nos termos da Lei Complementar nº 140/2011.
Aduziu inexistir conduta comissiva ou omissiva específica que lhe possa ser imputada, afirmando não ter expedido atos autorizativos para ocupação da área e asseverando que sua atuação, por meio do Ministério do Meio Ambiente, possui natureza eminentemente normativa e coordenadora, e não fiscalizatória. Argumentou, outrossim, que eventual domínio patrimonial federal não implica, por si só, responsabilidade automática por danos ambientais, defendendo que a União figura, no caso, como vítima da degradação, e não como agente causador.
Acrescentou que a responsabilização deve recair sobre os poluidores diretos e sobre o ente municipal, a quem incumbiria o licenciamento e a fiscalização urbanística. Invocou, por fim, o princípio da separação dos poderes, sustentando a impossibilidade de o Judiciário substituir-se à Administração Pública na formulação e execução de políticas públicas ambientais e habitacionais, especialmente sem previsão orçamentária específica.
O MUNICÍPIO DE NATAL/RN, por sua vez, em sua peça de defesa, asseverou que não houve omissão absoluta do Poder Público local, destacando a realização de ações fiscalizatórias pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), com lavratura de Autos de Infração e notificações relativas às ocupações irregulares. Ressaltou a complexidade fundiária da área e sustentou que os pedidos formulados na inicial extrapolam a esfera de atuação exclusiva do ente municipal, por envolverem regularização fundiária, reassentamento populacional e implementação de programas habitacionais, matérias que dependem de cooperação federativa e, sobretudo, de recursos financeiros centralizados na União.
O Município enfatizou, ademais, a necessidade de manutenção da UNIÃO no polo passivo, alegando tratar-se de área de domínio federal, sob responsabilidade da Secretaria do Patrimônio da União, o que atrairia dever compartilhado de fiscalização e gestão. Argumentou que eventual solução para o caso exige planejamento administrativo gradual e integrado, não sendo juridicamente adequada a imposição judicial imediata de medidas estruturais sem prévia definição técnica e respaldo orçamentário.
Invocou, outrossim, o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal quanto aos limites da intervenção judicial em políticas públicas (Tema 698 da repercussão geral), defendendo que a atuação jurisdicional somente se legitima em hipóteses de ausência ou violação grave de serviços essenciais, o que não estaria caracterizado no caso concreto. Ambos os réus, em conclusão, pugnaram pela improcedência dos pedidos, afirmando que a controvérsia demanda soluções administrativas progressivas, compatibilizadas com a disponibilidade de recursos públicos e com a repartição constitucional de competências.
A Defensoria Pública da União ingressou no feito como custos vulnerabilis, destacando a situação de vulnerabilidade social das famílias residentes, defendendo que eventual intervenção estatal deve observar o direito fundamental à moradia adequada. Houve réplica pelo MPF, voltando-me, me seguida, os autos conclusos para decisão. Sendo o que importa relatar, passo ao saneamento e à organização do processo, nos termos do art. 357, incisos de I a V, do Código de Processo Civil.
Rejeito, desde logo, as preliminares de ilegitimidade passiva da União e do Município de Natal. É que, embora o exercício direto do poder de polícia ambiental caiba, em regra, aos órgãos integrantes do SISNAMA, é incontroverso que a demanda também envolve aspectos patrimoniais federais, políticas habitacionais e atuação coordenada entre os entes federativos, especialmente diante dos pedidos relacionados à regularização fundiária e reassentamento da população, o que justifica a permanência da União no polo passivo.
Ademais, os pedidos deduzidos na inicial não se limitam à fiscalização ambiental stricto sensu, abrangendo providências estruturais e interinstitucionais, o que afasta a alegação de ilegitimidade manifesta. Inexistentes outras preliminares arguidas, volvo-me à apreciação das questões controvertidas e provas a serem produzidas para sua elucidação. Compulsando os autos, observo que o conjunto probatório revela conflito estrutural entre a tutela do meio ambiente, notadamente ecossistema sensível como o manguezal, e a realidade fática de ocupação urbana consolidada por população de baixa renda, bem como por empresas estabelecidas às margens da rodovia circundada por área de mangue.
Embora as APP's sejam, em regra, intangíveis, o próprio legislador mitigou tal rigidez em situações excepcionais. O Código Florestal (Lei n.º 12.651/12) admite a intervenção do Poder Público em áreas de manguezal cuja função ecológica já esteja comprometida, quando destinada à execução de obras habitacionais e de urbanização inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas (art. 4º, VII, c/c art. 8º, § 2º).
De igual modo, a Lei n.º 13.465/17, ao disciplinar a Regularização Fundiária Urbana (Reurb), autoriza a inclusão de espaços ambientalmente sensíveis relevantes, inclusive APP, desde que inexistente área de risco e observadas condicionantes ambientais específicas (art. 11, § 2º). Nesse contexto, a solução do litígio não se esgota na repressão da ocupação irregular, impondo-se abordagem integrada entre política urbana, proteção ambiental e direitos fundamentais.
Ressalte-se que o direito à moradia foi alçado à condição de direito social fundamental desde a Emenda Constitucional nº 64/2010, cuja concretização se dá primordialmente por meio de políticas públicas habitacionais formuladas em regime de cooperação federativa. A eventual solução para o caso pode não residir na simples remoção coercitiva dos moradores, medida socialmente gravosa e ambientalmente pouco eficaz, até mesmo porque pouco se tem nos autos acerca da manifestação das partes vulneráveis sobre o deslocamento em massa pretendido pelo Parquet, mas na construção de alternativas de urbanização sustentável do local, na medida das possibilidades financeiras do Município, com soluções técnicas aptas a preservar a biodiversidade remanescente, à luz das exceções legais previstas.
Todavia, tal encaminhamento depende de decisões político-administrativas, estruturação de programas públicos de habitação para população de baixa renda e disponibilidade orçamentária, matérias que ordinariamente escapam à atuação substitutiva direta do Judiciário. A controvérsia, portanto, assume inequívoco caráter estrutural, envolvendo múltiplos atores institucionais, políticas públicas interdependentes e interesses difusos sobrepostos, exigindo solução progressiva, dialogada e tecnicamente fundamentada.
Delimitada a questão, é importante ressaltar, quanto à instrução do feito, que, embora constem nos autos diversos pareceres e relatórios elaborados pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo - SEMURB, consistentes em vistorias in loco, análises ambientais pontuais, autos de infração e levantamentos fiscalizatórios individualizados por lotes, tais documentos não se confundem com estudo urbanístico-ambiental integrado voltado à solução estrutural do conflito.
Com efeito, o acervo técnico existente limita-se à identificação da degradação e à repressão administrativa das ocupações irregulares, inexistindo planejamento prospectivo que articule proteção do manguezal, regularização fundiária, urbanização sustentável e garantia do direito fundamental à moradia. Não há projeto de Reurb, diagnóstico socioeconômico sistematizado da população residente, definição técnica de áreas passíveis de permanência condicionada ou de recuperação integral, tampouco estimativa de custos e alternativas habitacionais.
Do mesmo modo, não se identifica, no âmbito da UNIÃO, planejamento federal específico voltado à solução integrada do conflito, limitando-se sua atuação a manifestações defensivas quanto à competência administrativa, sem indicação concreta de medidas para proteção de terreno de sua propriedade, constituído de área de proteção ambiental. Assim, determino que o MUNICÍPIO DE NATAL/RN apresente, no prazo de 60 (sessenta) dias, estudo técnico com as seguintes características: delimitação precisa da área de APP e identificação das porções efetivamente degradadas; avaliação do grau de comprometimento da função ecológica do manguezal; identificação de áreas passíveis de recuperação ambiental integral e de áreas eventualmente compatíveis com regularização fundiária; análise da viabilidade técnica de Reurb (social ou específica), com indicação das condicionantes ambientais necessárias; e proposição de cenários possíveis (recuperação, regularização, reassentamento), com avaliação qualitativa de impactos socioambientais.
Após a juntada de tal estudo aos autos, intimem-se UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e a DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO para manifestação específica, no prazo de 15 (quinze) dias, inclusive quanto: a) à viabilidade administrativa e orçamentária das soluções apontadas; b) à eventual aplicação das exceções previstas no art. 4º, VII, c/c art. 8º, § 2º, da Lei nº 12.651/12; c) aos limites da intervenção judicial frente às atribuições do Poder Executivo municipal na regularização/urbanização da área.
