PODER JUDICIÁRIO 7ª Vara Federal PE MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) Nº 0809979-29.2025.4.05.8300 IMPETRANTE: VRM HOTEIS E TURISMO LTDA ADVOGADO do(a) IMPETRANTE: JORGE EMANUEL VELOSO DA SILVEIRA FILHO - PE30347 IMPETRADO: FAZENDA NACIONAL AUTORIDADE
SENTENÇA
1.
RELATÓRIO
Cuida-se de mandado de segurança cível, com pedido de medida liminar, impetrado por VRM HOTÉIS E TURISMO LTDA. em face de ato atribuído ao DELEGADO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM RECIFE/PE, objetivando, em síntese, a manutenção do benefício fiscal de alíquota zero referente ao IRPJ, CSLL, PIS e COFINS, instituído pelo Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), pelo prazo integral de 60 (sessenta) meses originalmente previsto na Lei nº 14.148/2021, e afastando a extinção antecipada do benefício declarada pelo Ato Declaratório Executivo (ADE) RFB nº 2/2025, fundamentada no atingimento do limite de custo fiscal de R$ 15 bilhões introduzido pelo artigo 4º-A da Lei nº 14.859/2024.
A Impetrante narrou que: (i) é sociedade empresária submetida ao regime de Lucro Presumido, atuante no setor de hotelaria (CNAE 55.10-8-01), tendo sido regularmente habilitada no PERSE, instituído pela Lei nº 14.148/2021, que estabeleceu alíquota zero para IRPJ, CSLL, PIS e COFINS pelo prazo certo de (sessenta) 60 meses; (ii) com o advento da Lei nº 14.859/2024, foi editado o Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025, que declarou a extinção do benefício a partir de abril de 2025, em decorrência do alegado atingimento do custo fiscal acumulado previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021; (iii) a alteração legislativa que impôs o teto financeiro e a subsequente extinção antecipada violam o seu direito adquirido e a segurança jurídica, sustentando a natureza onerosa da desoneração; (iv) é necessária, subsidiariamente, a observância dos princípios da anterioridade anual e nonagesimal para a retomada da cobrança.
Acompanhou a inicial procuração, documentos e comprovante de recolhimento das custas judiciais. Decisão que indeferiu a medida liminar pleiteada (id. 109500502). A Autoridade Impetrada prestou informações defendendo a legalidade do ato impugnado e a validade do teto fiscal como medida de responsabilidade orçamentária, bem como pugnando pela denegação da segurança pleiteada (id. 109500844). A União Federal manifestou interesse em ingressar no feito.
O Ministério Público Federal apresentou parecer declinando de atuar no mérito da lide por entender inexistir interesse público primário ou social indisponível que justifique sua intervenção (id. 109499035). Vieram-me os autos conclusos.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO A Autoridade Coatora arguiu, em sede preliminar, a inadequação do writ por suposta ausência de ato concreto ou insurgência contra lei em tese. Todavia, tal tese não prospera. A impetrante não se insurge contra a legislação de forma abstrata, mas sim contra os efeitos concretos, específicos e iminentes decorrentes da publicação do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025. Referido ato administrativo declarou expressamente a extinção do benefício fiscal para os fatos geradores ocorridos a partir de abril de 2025, vinculando toda a estrutura de fiscalização da Receita Federal.
O mandado de segurança preventivo é a via adequada para dirimir controvérsia sobre a exigibilidade de crédito tributário quando a ameaça decorre de ato normativo de efeitos concretos, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/2009. Superada a preliminar, passo ao exame do mérito. O benefício do PERSE foi operacionalizado mediante a redução a zero das alíquotas de tributos federais (IRPJ, CSLL, PIS e COFINS).
Diferentemente do que sustenta a impetrante, o cumprimento de requisitos legais para a adesão ao programa, como o enquadramento em determinados códigos da CNAE ou a inscrição no CADASTUR, não se confunde com o conceito jurídico de condição onerosa. Tais exigências constituem meros critérios de elegibilidade ou requisitos de enquadramento subjetivo, destinados a delimitar o universo de contribuintes beneficiados pela política pública emergencial.
A condição onerosa que impede a revogação de um benefício fiscal exige um sacrifício patrimonial específico ou uma contrapartida direta do contribuinte que desborde do exercício normal de sua atividade econômica, como a realização de investimentos em infraestrutura, a criação de postos de trabalho em número determinado ou a instalação em regiões subdesenvolvidas. No caso do PERSE, o benefício foi concedido de forma graciosa para mitigar os impactos da pandemia, sem exigir que as empresas assumissem encargos contratuais ou fáticos extraordinários como preço pela desoneração.
Nesse sentido, a jurisprudência deste Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região consolidou-se pela plena revogabilidade do benefício, ante a ausência de natureza onerosa:
EMENTA: TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PERSE. ALÍQUOTA ZERO. ALTERAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI N° 14.859/2024. ART. 4º-A. TETO RENÚNCIA FISCAL. SEGURANÇA JURÍDICA E DIREITO ADQUIRIDO. NÃO VIOLAÇÃO. BENEFÍCIO FISCAL ONEROSO. INEXISTÊNCIA. ART. 178 DO CTN. SÚMULA 544/STF. VIOLAÇÃO À ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.
1. Trata-se de agravo de instrumento interposto por empresa particular contra decisão proferida pelo MM. Juízo Federal da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba, que, em mandado de segurança, indeferiu o pleito de medida liminar, formulado para que seja determinado "à autoridade coatora que se abstenha de exigir da Impetrante o recolhimento do IRPJ, da CSLL, do PIS e da Cofins incidentes sobre as receitas auferidas a partir de abril de 2025, garantindo-se, cautelarmente, a manutenção do regime de alíquota zero previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/2021, até o término do prazo de 60 (sessenta) meses contados da habilitação no PERSE (março de 2027), com a consequente suspensão da exigibilidade dos tributos (art. 151, IV, do CTN), inclusive para fins de emissão de certidões de regularidade fiscal".
2. O Juízo de origem entendeu, em síntese: a) que as condições para adesão ao PERSE não impõem encargo adicional que, do ponto de vista financeiro, onere o contribuinte além da própria obrigação tributária original; b) que, sendo os benefícios fiscais, por natureza, passíveis de revogação ou modificação, não constituindo, assim, direitos subjetivos dos contribuintes, as alterações legislativas discutidas nos autos não constituem ofensa ao direito adquirido da impetrante; c) que a Lei n.º 14.859/2024, que promoveu as alterações na Lei n.º 14.148/2021, entrou em vigor na data de sua publicação (texto publicado no DOU de 23/5/2024 e retificado em 28/5/2024), ao passo que, conforme o Ato Declaratório Executivo RFB n.º 2, de 21/3/2025, somente seria extinto o benefício fiscal em questão a partir de abril de 2025; d) que não há que se falar em ofensa ao princípio da anterioridade; e) que inexiste amparo legal para a não exigência do recolhimento do IRPJ, da CSLL, do PIS e da COFINS incidentes sobre as receitas auferidas a partir de abril de 2025 e a manutenção do regime de alíquota zero previsto no art. 4º da Lei n.º 14.148/2021 até o término do prazo de 60 (sessenta) meses contados da habilitação inicial da empresa impetrante no PERSE.
3. A parte agravante sustenta, em síntese, que a decisão teria deixado de observar o princípio da anterioridade tributária e o disposto no art. 178 do Código Tributário Nacional, acerca da impossibilidade de revogação ou modificação de isenção onerosa. Requer a imediata suspensão dos efeitos da decisão recorrida.
4. No caso em exame, a parte agravante visa à antecipação dos efeitos da tutela recursal para que continue a gozar da desoneração tributária prevista no art. 4º da Lei n.º 14.148/2021 (redução a zero das alíquotas de PIS, COFINS, CSLL e IRPJ), sob o argumento de que a isenção concedida é onerosa, bem como de que o Ato Declaratório Executivo da Receita Federal do Brasil n.º 2/2025 não observou o princípio da anterioridade, ao estabelecer a extinção do referido benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025.
5. Deve ser mantida integralmente a decisão agravada, tendo em vista a ausência do fumus boni iuris, imprescindível para fins de antecipação de tutela.
6. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE, instituído pela Lei nº. 14.148/2021, tratando de ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de combate à pandemia da Covid-19, introduziu um conjunto de medidas que trazem benefícios tributários para as empresas de turismo e entretenimento.
7. Dentre os benefícios instituídos, destacam-se medidas de parcelamento, bem como o estabelecimento de desoneração fiscal por meio da redução a zero das alíquotas de PIS, COFINS, CSLL e IRPJ incidentes sobre receita bruta, lucro e rendimentos, respectivamente, das empresas dos setores contemplados.
8. Ao longo do tempo foram introduzidas diversas mudanças no Programa, modificações essas que trouxeram novas restrições e requisitos, alterando significativamente suas condições originais. A Lei nº 14.859/2024 passou a prever hipótese de extinção do benefício fiscal quando seu custo acumulado atingisse o limite de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), quantia esta alcançada no mês de março de 2025.
9. A princípio, não se evidencia ilegalidade na extinção prevista, cuja hipótese foi plenamente demonstrada no Ato Declaratório Executivo da Receita Federal do Brasil n.º 02/2025.
10. O art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei n.º 14.859/2024, dispôs que o benefício fiscal seria extinto a partir do mês subsequente àquele em que fosse demonstrado pelo Poder Executivo, em audiência pública do Congresso Nacional, que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), procedimento que foi observado no Ato Declaratório Executivo da Receita Federal do Brasil nº 2/2025, o qual evidenciou o atingimento do limite previsto no dia 12/3/2025, tornando públicos o relatório bimestral e a listagem completa das pessoas jurídicas habilitadas para fruição do benefício fiscal concedido no âmbito do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE e os correspondentes valores de benefícios fruídos a partir de abril de 2024.
11. Nesta análise inicial, não se percebe desrespeito ao princípio constitucional da anterioridade tributária (arts. 150, III, e 195, § 6, da CRFB), que visa não surpreender os contribuintes quando o tributo é criado/majorado (mesmo que de forma indireta), uma vez que o critério objetivo de extinção do benefício fiscal - quando seu custo acumulado atingisse o limite de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais) - foi previsto pela Lei n.º 14.859, de 22/5/2024, não se vislumbrando surpresa com a volta da cobrança dos tributos, pois já previamente preestabelecido.
12. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE passou a prever, desde 22/5/2024 (data da publicação da Lei n.º 14.859), um teto de renúncia fiscal, de modo que a manutenção do benefício estava condicionada à existência de espaço dentro desse limite.
13. Cabe observar, ainda, o art. 111, II, do Código Tributário Nacional, que determina a interpretação literal da legislação tributária que disponha sobre suspensão ou exclusão do crédito tributário.
14. A previsão de encerramento do PERSE, ao atingir o limite de R$ 15 bilhões de renúncia fiscal, encontra fundamento em norma própria que institui o programa, não representando supressão arbitrária do incentivo. Esse contexto, à luz dos princípios constitucionais e do entendimento consolidado no Direito Tributário, afasta, nesta análise preliminar, a alegação de violação ao princípio constitucional da anterioridade tributária.
15. Quanto à alegada violação do art. 178 do CTN, importa, ainda, consignar que a alíquota zero instituída pelo art. 4º da Lei n.º 14.148/2021 não exigia nenhuma contrapartida onerosa por parte do contribuinte, pois bastava o exercício de alguma atividade econômica enquadrada no setor de eventos, assim considerada em Portaria do Ministério da Economia.
16. O PERSE é um programa criado para mitigar as perdas experimentadas pelas pessoas jurídicas do setor de eventos, decorrentes da pandemia do COVID, a serem definidas em ato do Ministério da Economia, conforme expressamente previsto no art. 2º, § 2º, da Lei n.º 14.148/2021. Assim, a seleção dos CNAE que estariam aptos à fruição do benefício não se qualifica como condição onerosa.
17. Não se trata, pois, de isenção concedida a prazo certo e sob determinadas condições, mas sim de benefício fiscal concedido em contexto excepcional, no qual as alíquotas de determinados tributos (tais como IRPJ, CSLL, PIS e COFINS) foram zeradas, dada a conveniência e oportunidade do Poder Público tributante.
18. Não se deve confundir os requisitos para adesão ao PERSE com contrapartidas, de modo que o benefício fiscal de alíquota zero, pelo prazo de 60 meses, instituído pela Lei nº 14.148/2021, não constitui isenção onerosa, insuscetível de revogação a qualquer tempo por força do princípio da segurança jurídica.
19. Aplica-se, portanto, a regra da revogabilidade e alterabilidade a qualquer tempo das isenções, sendo oportuno novamente registrar ter havido observância à anterioridade.
20. Este TRF da 5ª Região decidiu ser "possível a revogação do benefício fiscal do Perse antes do prazo de 60 (sessenta) meses fixado pela Lei nº 14.148/2021, com o respeito à segurança jurídica, atento ao princípio da anterioridade, anual ou nonagesimal, com base no art. 150, inc. II, b, e 195, § 6º, da Constituição" (PROCESSO 08042819420244058100, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL VLADIMIR SOUZA CARVALHO, 4ª TURMA, JULGAMENTO: 10/9/2024).
21. Agravo de instrumento desprovido. .cff. (PROCESSO: 08065701620254050000, AGRAVO DE INSTRUMENTO, DESEMBARGADOR FEDERAL FREDERICO WILDSON DA SILVA DANTAS, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 27/05/2025) No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça, ao analisar a abrangência da alíquota zero no âmbito do PERSE, reafirmou que o instituto não se confunde com isenção onerosa, não se aplicando a ressalva do artigo 178 do CTN:
EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA ESPECIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS. PERSE. REVOGAÇÃO. RETIRADA DO CNAE DA RECORRENTE DO ROL DE BENEFICIÁRIOS. POSSIBILIDADE. ABRANGÊNCIA DA ALÍQUOTA ZERO. RECEITAS VINCULADAS EXPRESSAMENTE AO PROGRAMA. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO.
1. O acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas pela parte recorrente. Ao revés, o Tribunal local se manifestou sobre todos os aspectos importantes ao deslinde do feito, adotando argumentação concreta e que satisfaz o dever de fundamentação das decisões judiciais
2. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE) reduziu a zero a alíquota de alguns tributos (PIS, COFINS, IRPJ e CSLL) sem exigir contrapartidas dos beneficiários, não constituindo, assim, benefício fiscal concedido sob condição onerosa, razão pela qual a ele não se aplica a ressalva contida no art. 178 do Código Tributário Nacional. Aplicável, portanto, a regra da plena revogabilidade de isenções simples (no caso, alíquota zero).
3. Por mais que o período da pandemia de COVID-19 tenha sido, efetivamente, desafiador, não é possível considerar que o exercício da atividade empresarial seja uma condição onerosa, sobretudo, porque a prática do fato gerador, no exercício das atividades empresais, é pressuposto lógico para a incidência do referido benefício.
4. A circunstância de a Lei ter previsto o benefício fiscal apenas em favor de determinadas empresas, cujo objeto social correspondesse aos CNAEs listados pelo Ministério da Economia também não constitui condição onerosa, mas mero limitação subjetiva dos destinatários da política de incentivo fiscal. Não há contrapartida alguma da Contribuinte pelo simples fato de sua atividade corresponder ao CNAE alcançado pelo benefício de alíquota zero.
Não se pode confundir a simples instituição de requisitos para a fruição de determinado benefício fiscal com o estabelecimento de verdadeiras condições que exigem contrapartidas do Contribuinte.
5. Embora sustente a necessidade de uma interpretação literal para o dispositivo em comento, a Recorrente, ao mesmo tempo, amplia o sentido da expressão "resultado" para que dele se extraia uma equivalência à totalidade de receitas, o que inclusive aumentaria o aspecto de abrangência do benefício fiscal, justamente, o que o art. 111 do Código Tributário Nacional procura impedir, já que isenções e benefícios fiscais em geral são institutos de renúncia de receita que, como tal, devem ser interpretados com parcimônia, a fim de evitar quedas de arrecadação sem a correspondente programação orçamentária.
6. A interpretação literal do art. 4.º da Lei n. 14.148/2021, nesse caso, não conduz ao acolhimento da pretensão recursal. O dispositivo em comento prevê a redução a zero das alíquotas incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas de que trata o art. 2.º da mesma lei. Este último dispositivo, por sua vez, elenca os beneficiários do PERSE. A remissão feita pelo art. 4.º ao art. 2.º da Lei n. 14.148/2021 indica, de forma literal e expressa, que o objetivo do programa seria reduzir as alíquotas apenas das atividades incluídas no PERSE.
Considerar que qualquer atividade possa ser alcançada pela alíquota zero é ampliar o sentido da norma, conferindo-lhe interpretação extensiva vedada pelo art. 111 do Código Tributário Nacional.
7. Recurso Especial desprovido. (REsp n. 2.255.212/RS, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 15/4/2026, DJEN de 24/4/2026.) Grifos realizados. Portanto, não havendo onerosidade ou contrapartida direta, inexiste direito adquirido à manutenção da alíquota zero pelo prazo originalmente previsto, podendo o legislador ordinário modificar ou extinguir o benefício conforme os critérios de conveniência, oportunidade e responsabilidade fiscal.
Ainda, a introdução de um limite objetivo de custo fiscal no valor de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), operada pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 (incluído pela Lei nº 14.859/2024), constitui medida plenamente legítima e em estrita observância ao ordenamento constitucional e às normas de responsabilidade fiscal. A fixação de um teto para a renúncia de receita não apenas se insere na competência do legislador ordinário, como também atende aos imperativos de transparência e equilíbrio das contas públicas, fundamentais para a higidez da atividade financeira do Estado.
O suporte jurídico para tal limitação encontra-se, primordialmente, no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que impõe que qualquer proposição legislativa que crie ou altere renúncia de receita seja acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. Esse dispositivo constitucional de responsabilidade fiscal visa garantir que o Poder Público compreenda a extensão financeira de suas opções políticas, evitando a perpetuação de benefícios que possam comprometer a sustentabilidade do Erário.
Nesse contexto, o estabelecimento de um teto financeiro para o PERSE reflete o cumprimento do dever de zelar pela gestão fiscal responsável, em harmonia com o disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que exige o acompanhamento rigoroso dos impactos orçamentários decorrentes de incentivos tributários. A norma que instituiu o limite orçamentário visa assegurar que a política de desoneração não desborde dos limites planejados, permitindo ao Estado honrar seus demais compromissos essenciais perante a sociedade.
Ademais, deve-se considerar o poder de conformação do legislador para reavaliar e ajustar políticas públicas de caráter emergencial e transitório. O PERSE foi instituído em um cenário de excepcionalidade extrema -- a pandemia da COVID-19 -- com o intuito de socorrer um setor econômico paralisado por medidas sanitárias. Contudo, superada a fase crítica e restabelecidas as atividades sociais e econômicas, assiste ao Poder Legislativo a prerrogativa de redimensionar o alcance do benefício, adequando-o à realidade fiscal e orçamentária do momento.
Não se trata de uma supressão arbitrária, mas de um ajuste necessário à luz do interesse público primário. É imperioso reiterar que, por se tratar de um regime fiscal gracioso e incondicionado, não há que se falar em direito adquirido à sua manutenção inalterada até o termo final originalmente previsto. Conforme já fundamentado, a ausência de onerosidade retira do benefício a proteção da irrevogabilidade, permitindo que a lei nova institua condições resolutivas, como o atingimento de um teto de gastos.
A jurisprudência deste Tribunal Regional Federal da 5ª Região é cristalina ao reconhecer a validade dessa limitação financeira:
EMENTA: TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. ALÍQUOTA ZERO. ALTERAZÕES TRAZIDAS PELA LEI N° 14.859/2024. ART. 4º-A. TETO RENÚNCIA FISCAL. SEGURANÇA JURÍDICA E DIREITO ADQUIRIDO NÃO VIOLADOS. INEXISTÊNCIA DE BENEFÍCIO FISCAL ONEROSO. ART. 178 DO CTN. SÚMULA 544/STF. APELO IMPROVIDO.
1. Recurso de Apelação interposto por N.
L. LOCACAO E SOLUCOES EM EVENTOS LTDA em face de sentença que denegou a segurança pleiteada objetivando o reconhecimento do direito da impetrante de usufruir do benefício fiscal do PERSE previsto no artigo 4º da Lei nº 14.148/2021 (alíquota zero de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS pelo prazo de 60 meses a partir da publicação da lei), observados os requisitos previstos na referida lei, afastando a exigência prevista no artigo 4º-A da Lei nº 14.859/2024, em observância ao artigo 178 do Código Tributário Nacional.
2. A controvérsia consiste na análise do direito de a impetrante permanecer usufruindo dos benefícios trazidos pelo Programa Especial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE, instituído pela Lei nº 14.148/2021, pelo prazo nele previsto (60 meses), sem a imposição das alterações trazidas pela Lei nº 14.859/2024.
3. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE foi instituído pela Lei nº 14.148/2021 com o fito de reduzir os prejuízos causados pela pandemia da Covid-19, reduzindo a 0% (zero por cento) as alíquotas do PIS, COFINS, CSLL e IRPJ.
6. A Lei nº 14.148/2021, que instituiu o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE, estabeleceu, em seu art. 4º, a redução a zero das alíquotas do IRPJ, CSLL, PIS e COFINS pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contados do início da fruição do benefício. Considerando que a produção de efeitos da norma se iniciou em fevereiro de 2022, o prazo originalmente previsto estender-se-ia até fevereiro de 2027.
7. A Lei nº 14.859/2024, ao alterar a redação do art. 4º da Lei nº 14.148/2021, promoveu uma antecipação do término da política fiscal, por duas vias distintas. Em primeiro lugar, o § 12 do art. 4º passou a restringir, a partir de 2025, a aplicação da alíquota zero ao PIS e à COFINS apenas, excluindo o IRPJ e a CSLL para empresas submetidas ao regime de tributação pelo lucro real ou arbitrado, o que representa uma modificação substancial nas condições do benefício fiscal antes assegurado por prazo certo e determinado.
Em segundo lugar, o art. 4º-A, igualmente introduzido pela nova lei, impõe um limite temporal objetivo à vigência do PERSE ao fixar dezembro de 2026 como data-limite para a fruição do benefício, condicionando sua manutenção ao custo fiscal global de R$ 15 bilhões.
8. O benefício fiscal ora discutido foi instituído no contexto de medidas emergenciais e temporárias para enfrentamento dos impactos econômicos da pandemia da Covid-19. A justificativa de sua criação estava diretamente vinculada às restrições impostas às atividades do setor de eventos em virtude das medidas de isolamento e quarentena.
9. Desde 5 de maio de 2023, data em que a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou o fim da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII), não subsiste mais a situação excepcional que fundamentava a concessão original do benefício, havendo pleno restabelecimento das atividades sociais e econômicas. Após mais de três anos de vigência do PERSE, é legítima a revisão do alcance do benefício fiscal pelo legislador ordinário, especialmente diante da natureza extraordinária que o justificava.
10. A própria Lei nº 14.859/2024 manteve, ainda que de forma mitigada, a desoneração integral das alíquotas de PIS, COFINS, IRPJ e CSLL. A continuidade do benefício, embora sujeita ao limite fiscal global de R$ 15 bilhões estabelecido no art. 4º-A, observa os princípios da anterioridade, anterioridade nonagesimal e da legalidade tributária, o que reforça sua compatibilidade com o ordenamento jurídico vigente.
11. Não se trata de hipótese em que a isenção tenha sido concedida por prazo certo e em função de determinadas condições. Ausência de violação ao disposto no art. 178 do Código Tributário Nacional.
12. A Primeira Turma do STJ pacificou entendimento de que se aplica "às hipóteses de alíquota zero sob as mesmas condições, pois ambos os institutos representam uma garantia ao contribuinte de que o fisco, nessas específicas hipóteses em que lhes é exigida uma contrapartida, não poderá alterar as regras de jogo de maneira antecipada, sob pena de ofender os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança, da não surpresa, e a legítima expectativa de fruição do benefício fiscal" (AgInt no REsp nº 2.093.212/SP, Ministro Relator: Benedito Gonçalves, 1ª Turma, Julgamento: 18/11/2024, DJe: 26/11/2024).
13. O benefício de alíquota zero estabelecido no PERSE não exige qualquer contrapartida ou condição onerosa do contribuinte. O enquadramento dependia exclusivamente da atividade econômica principal ou preponderante, nos termos dos códigos da CNAE e de sua inscrição no Cadastur, não havendo exigência de renúncia, sacrifício econômico ou obrigação assumida pela empresa como condição para fruição da benesse.
14. Trata-se de isenção geral e incondicionada, que pode ser revogada ou modificada a qualquer tempo, desde que observado o princípio da anterioridade, nos moldes da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, que inclusive já pacificou o entendimento na Súmula 544 ("Isenções tributárias concedidas, sem prazo certo, podem ser livremente revogadas por lei").
15. Não se verifica ofensa aos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima ou da legalidade. Ainda que tenha havido encurtamento do prazo original de fruição, a Lei nº 14.859/2024 promoveu redução gradual e proporcional, proporcionando tempo hábil ao contribuinte para ajustar seu planejamento tributário, o que afasta qualquer surpresa ou imprevisibilidade lesiva.
16. O estabelecimento de um limite de gastos para a fruição do benefício fiscal insere-se no âmbito da discricionariedade do legislador, que, ao conceder incentivos tributários, pode e deve estabelecer balizas objetivas, inclusive e sobretudo limites financeiros, a fim de assegurar a sustentabilidade fiscal do Estado.
17. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) dispõe que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário que implique renúncia de receita deve estar acompanhada de: i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro para o exercício em que entrar em vigor e nos dois subsequentes; ii) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária; iii) e indicação de medidas de compensação, sem prejuízo das metas de resultados fiscais previstas no art. 4º da LRF.
18. A concessão de benefícios fiscais não só pode, como deve observar limites de ordem financeira, sob pena de comprometimento dos resultados fiscais e violação direta à Lei de Responsabilidade Fiscal. A fixação, pela Lei nº 14.859/2024, do teto de R$ 15 bilhões para o custo global do PERSE, com base no art. 4º-A, não apenas atende aos ditames da LRF, como também expressa o necessário controle do impacto fiscal decorrente de políticas públicas de desoneração, sobretudo em contextos de transição pós-emergencial.
19. A restauração da alíquota originária, anteriormente reduzida, não configura criação de novo tributo nem sua majoração, tratando-se apenas da reversão de uma desoneração transitória, compatível com a legalidade tributária e com o princípio da anterioridade.
20. Apelo improvido. (PROCESSO: 08078821120244058100, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL RAFAEL CHALEGRE DO REGO BARROS (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 08/05/2025) Impetrante sustenta que a extinção do benefício fiscal pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 violou os princípios constitucionais da anterioridade anual e nonagesimal, argumentando que a retomada da cobrança deveria aguardar o próximo exercício financeiro e o transcurso de noventa dias contados da publicação do referido ato administrativo.
Todavia, a análise detida do marco temporal legislativo e da dinâmica do programa revela a plena observância das garantias constitucionais de não surpresa e previsibilidade. Por fim, o princípio da anterioridade tributária, previsto no art.150, III, "b" e "c", e no artigo 195, § 6º, da Constituição Federal, veda a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro ou antes de decorridos noventa dias da lei que os instituiu ou aumentou.
Conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1383 de Repercussão Geral, tais garantias aplicam-se também às hipóteses de redução ou supressão de benefícios fiscais, por configurarem majoração indireta de tributos: TEMA RG 1383: O princípio da anterioridade tributária, geral e nonagesimal, se aplica às hipóteses de redução ou de supressão de benefícios ou de incentivos fiscais que resultem em majoração indireta de tributos, observadas as determinações e as exceções constitucionais para cada tributo.
No caso vertente, o marco temporal relevante para a aferição da anterioridade não é a publicação do ADE RFB nº 2/2025, mas sim a vigência da Lei nº 14.859/2024, publicada em 22 de maio de 2024. Foi esse diploma legal que instituiu a condição resolutiva do teto de R$ 15 bilhões e previu expressamente a extinção do benefício no mês subsequente à demonstração do atingimento do limite. A retomada da tributação plena para os fatos geradores ocorridos a partir de abril de 2025 ocorreu quase um ano após a inovação legislativa, respeitando, portanto, tanto o intervalo de noventa dias quanto a virada do exercício financeiro de 2024 para 2025.
A jurisprudência deste Tribunal Regional Federal da 5ª Região é pacífica ao reconhecer que a anterioridade foi devidamente respeitada, visto que a lei que estabeleceu as balizas para a extinção do ciclo é de 2024:
EMENTA: TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. REDUÇÃO GRADUAL DO BENEFÍCIO PELA LEI N° 14.859/2024. SEGURANÇA JURÍDICA E DIREITO ADQUIRIDO NÃO VIOLADOS. INEXISTÊNCIA DE BENEFÍCIO FISCAL ONEROSO. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE TETO FINANCEIRO PARA O FAVOR FISCAL. APELAÇÃO DESPROVIDA.
1. Cuida-se de apelação interposta por MEIRA LINS HOTEIS LTDA contra decisão que denegou a segurança pretendida para assegurar o aproveitamento do benefício de redução a zero (0%), pelo prazo de 60 (sessenta) meses contado a partir de 18/03/2022, das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/2021, que instituiu o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), por exercer atividade de hotéis (CNAE 5510-8/01) relacionada no Anexo I da Portaria ME nº 7.162/2021, afastando-se os efeitos do art. 1º da Lei nº 14.859/2024, especificamente no que tange à alteração implementada no §12 do art. 4º e no caput do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, que restringem o aludido favor fiscal para as empresas do Lucro Real, bem como impõe como limite para usufruto do benefício o mês de dezembro de 2026 (quando o prazo originário se expirava em março de 2027) e o teto máximo 15 bilhões de reais) como custo fiscal de gasto tributário, respectivamente.
2. A Lei n° 14.859/2024 - editada 3 anos após a criação do PERSE - estabeleceu que, às pessoas jurídicas beneficiárias do programa e tributadas com base no lucro real ou no lucro arbitrado, a alíquota reduzida a 0% será restrita aos incisos I e II do caput, durante os exercícios de 2025 e 2026, assim como estabeleceu a redução do benefício, a partir de 2025, que ficou restrito às contribuições para o PIS e COFINS até 2026.
Assim, a controvérsia dos autos consiste em saber se é possível a revogação antecipada do benefício fiscal do PERSE antes do prazo de sessenta meses, inclusive em razão do atingimento do limite de quinze bilhões de reais de custo fiscal.
3. O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - PERSE, instituído pela Lei nº. 14.148/2021, tratando de ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de combate à pandemia da Covid-19, introduziu um conjunto de medidas que trazem benefícios tributários para as empresas de turismo e entretenimento. Foram estabelecidas ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de isolamento e/ou de quarentena realizadas para enfrentamento da pandemia da Covid-19, entre elas a redução a 0% pelo prazo de 60 meses, contado do início da produção de efeitos da Lei, das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS/Pasep e COFINS incidentes sobre os resultados e receitas auferidos pelas pessoas jurídicas diretamente das atividades do setor de eventos.
4. É de se ressaltar que o benefício do PERSE tem natureza de alíquota zero, não de isenção, assim, não pode ser entendido como condicionado, pois seu gozo depende apenas do enquadramento da pessoa jurídica na categoria de setor de eventos e da data de sua constituição (mero critério de enquadramento), não havendo contrapartidas estabelecidas, mas apenas benesses para o contribuinte.
5. Assim, não se devem confundir os requisitos para adesão ao PERSE com contrapartidas, de modo que o benefício fiscal de alíquota zero, pelo prazo de sessenta meses, instituído pela Lei nº 14.148/2021, não constitui isenção onerosa, insuscetível de revogação a qualquer tempo por força do princípio da segurança jurídica.
6. Ademais, o art. 178 do CTN preconiza que, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, a isenção pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104 (vigência da norma tributária a partir do primeiro dia do exercício seguinte).
7. Também não se verifica violação à segurança jurídica. Conquanto encurtado o prazo para fruição do benefício, verifica-se que a Lei n° 14.859/2024 estabeleceu uma redução gradual, especialmente no que toca ao PIS e à COFINS, de modo que o planejamento tributário poderia ser adaptado ao novo prazo da benesse.
8. Por fim, é de se verificar que, como bem ressaltou o Juízo a quo, a anterioridade de exercício, para o IRPJ, e nonagesimal, para a CSLL, PIS e COFINS foi devidamente observada pela Lei nº 14.859/2024, inclusive quanto à possibilidade de encerramento do ciclo pelo atingimento do limite máximo fiscal, instituída com a antecedência necessária e acompanhada por relatórios bimestrais.
9. Portanto, não se vislumbra qualquer mácula jurídica nas alterações promovidas por meio da Lei nº 14.859/2024, devendo ser mantida a sentença apelada.
10. Apelação desprovida. mcp (PROCESSO: 08009635120254058300, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 13/05/2025) Dessa forma, não houve revogação arbitrária ou intempestiva do benefício, mas sim o exaurimento de uma base financeira previamente delimitada em lei, cujas regras de encerramento eram de conhecimento público desde maio de 2024. O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 operou como mero instrumento de constatação fática do implemento da condição resolutiva legal, não inaugurando nova majoração tributária que exigisse nova contagem de prazos de anterioridade.
Assim, resta afastada a tese de violação constitucional. Os atos administrativos, como o ADE ora impugnado, gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao particular o ônus de apresentar prova robusta e inequívoca capaz de elidir tal presunção. No caso sob exame, a Administração agiu dentro da margem de discricionariedade técnica conferida pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, que vinculou a extinção do benefício à demonstração do custo acumulado em audiência pública perante o Congresso Nacional.
A utilização de dados recentes e estimativas conservadoras para o mês em curso (março de 2025) revelou-se medida indispensável para evitar que o teto de R$ 15 bilhões fosse significativamente extrapolado, o que configuraria grave omissão estatal e dano ao Erário. Aguardar a consolidação final de todos os dados tornaria a norma do teto fiscal inócua, pois o limite orçamentário já estaria exaurido muito antes de qualquer providência administrativa.
Assim, a atuação da Receita Federal em antecipar a constatação do atingimento do limite visa, justamente, dar eficácia ao comando legal de encerramento do programa. Dessa forma, inexistindo prova documental de plano que demonstre erro grosseiro ou ilegalidade flagrante na apuração do custo fiscal do PERSE, deve prevalecer a validade do ato administrativo que constatou o implemento da condição resolutiva legal.
A Administração Pública atuou em conformidade com o dever de transparência, disponibilizando relatórios mensais e bimestrais que permitiram o acompanhamento do programa, não havendo qualquer vício procedimental que justifique a anulação do ADE RFB nº 2/2025.
3.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, denego a segurança pleiteada, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Custas processuais pela impetrante. Sem condenação em honorários advocatícios, por força do disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e no enunciado da Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal. Sentença não sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, conforme o art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
Após o trânsito em julgado, proceda-se à baixa definitiva e ao arquivamento dos autos com as cautelas de praxe.
Publique-se. Registre-se.
Intime-se. Recife/PE, data de validação. AMANDA TORRES DE LUCENA DINIZ ARAUJO Juíza Titular da 7ª Vara Federal/PE Gab. 7.5
